基层群众自治制度及其沿革发展18篇基层群众自治制度及其沿革发展 坚持和完善基层群众自治制度 行政管理教研部 仓拉 基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。党的十七大以来，各地将推进基层群众下面是小编为大家整理的基层群众自治制度及其沿革发展18篇,供大家参考。
篇一：基层群众自治制度及其沿革发展
坚持和完善基层群众自治制度行政管理教研部
仓拉
基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。党的十七大以来，各地将推进基层群众自治制度建设作为社会主义民主政治建设的基础工程来抓，取得了显著成效。随着经济发展方式加快转变、社会结构加速转型、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，基层群众自治面临着新形势新要求。深入落实和不断完善基层群众自治制度，确保城乡居民享有更多更切实的民主权利，是坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的重要任务。
一、中国基层群众自治制度的历史变迁
1、新中国成立前传统中国社会的乡村自治
中国历史上一直有乡村自治的传统,家族是传统乡村自治的核心组织.为了维持以家族为核心的乡村自治，族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用。
2、新中国成立后中国社会的基层自治变迁
新中国成立后，农村社会组织和社会结构发生了重大变革，中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会,参政不再是少数富有阶层的专利,广大基层群众获得了前所未有的民主权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出,要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主.1980年前后，广西宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治安，发展生产，效果很好。这些不同于人民公社时期生产队和生产大队的新兴组织引起了中央有关领导人的注意，1982年宪法充分肯定了村委会作为基层群众性自治组织的地位。到了1987年，党的十三大明确提出，要发展基层社会生活的群众自治.经过20多年的发展，以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。
中国共产党的十七大报告明确指出,坚持中国特色社会主义政治发展道路,就要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。这是“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列,被纳入中国特色的政治制度范畴。党的十七大将“基层群众自治制度”确立为我国社会主义民主政治的基本政治制度,把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。
二、党的十七大以来我国城乡基层群众自治的新实践和新成就
党的十七大以来，我国基层群众自治制度不断完善，组织载体不断健全,内容不断丰富,形式更加多样，基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制进一步健全，基层群众自治制度在中国特色社会主义民主政治制度体系中日益发挥着基础性作用。
1、制度建设取得新进展
村委会组织法修订实施,地方性法规不断修订完善。中央先后就社区居委会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制等下发文件，为城乡基层群众自治实践提供了更加有力的法律和制度保障，为切实保障农民群众的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权发挥了重要作用。
2、组织建设不断加强。
基层群众自治组织基本实现了全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。目前农村有59万多个村委会，成员233.3万人;城市有8.9万个社区居委会，成员43。9万人。近年来，各地积极培育和发展服务性、公益性、互助性社区社会组织，并引导这些组织发挥在发展生产、提供服务、参与监督和建言献策等方面的作用.3、“四个民主”实践全面推进.
十七大以来，城乡基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践日益广泛深入开展。农村普遍开展了8轮以上的村委会换届选举,98％以上的村委会依法实行直接选举，无记名投票、公开计票的方法得到普遍运用，秘密写票处普遍设置,竞职演讲、治村演说等形式普遍实行，村民参选率达到95％。城市开展了6轮以上的居委会换届选举。村（居)民会议及其村（居)民代表会议经常召开，村务公开、民主评议、村干部定期报告工作、村干部任期和离任经济责任审计等活动普遍开展。自治范围不断扩大，领域不断拓展，基层群众自治的形式日趋丰富。
4、保障机制进一步健全。
全国城乡社区服务设施建设不断加强，社区服务专职工作人员素质提升、待遇提高，城乡基层社会管理服务能力进一步提升。全国乡镇机构改革深入实施，街道和城市社区体制改革积极探索,政府职能进一步转变，自治组织行政化的问题逐步解决。各级财政对村级组织的补助稳步增长，村级组织活动场所建设得到加强，化解村级债务取得积极进展，村干部报酬和村办公经费逐年增加，村级组织运转经费保障机制初步建立。
三、当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存
当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行,即农村的村民自治和城市的居民自治。随着基层群众自治工作的开展,各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新，取得了显著的成效。如村委会成员的“海选”，村民代表会议的设立；城市居民委员会的直选，等等。然而,城乡基层群众自治实践也存在许多问题.例如，村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题，乡—村之间的矛盾冲突问题等等.更加严重的是，在许多乡村地区,农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞，农业发展缓慢,农民负担沉重，农村社会失序等“三农问题"亟待解决。城市居民自治工作也不容乐观，在多数城市的社区建设中，居民自治还没有很好地实行，社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层民主的目标。
四、坚持和完善基层群众自治制度的实践路径
1、完善基层群众自治的相关法律制度。
2、扩大基层群众自治范围.
3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。
4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制.5、建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制.
篇二：基层群众自治制度及其沿革发展
基层群众自治制度我国的基层群众自治制度，是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的，并首先发育于城市。
城市居民委员会这一重要的群众性自治组织在中华人民共和国成立之初就在一些大城市中产生了。建国之初，新生的人民民主专政政权面临着十分艰巨的任务。一方面，要肃清一切敌视人民民主专政政权的反动势力的破坏活动；另一方面，要充分调动人民群众参政议政的积极性。要实现上述目标，建立有效的基层政权组织形式就显得极其重要。城市居民委员会在这种情况下应运而生。
1949年底到1950年初，在一些城市中出现了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称不一的群众性自治组织。1950年3月，天津市根据居民居住状况建立了居民委员会。同时期，在湖北省武汉市的部分街道也开始建立了居民代表委员会和居民小组。但是，此时居民委员会的特点是，各地的规模不太一样，职能也不统一，有的居民委员会的领导整日陷入繁忙的工作事务之中，有的居民委员会的组成人员则利用手中的权力大搞乱筹款、乱募捐活动等。
为了克服此类不正常的现象，1953年6月8日，彭真同志给毛泽东等中央领导同志专门写了一个报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。报告指出，城市街道居民委员会这一组织是需要建立的。
它的性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织。
它的主要任务应当是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，发动居民响应政府的号召，向基层政权反映居民的意见。居民委员会应当由居民小组通过选举产生，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的下属机关，因此，不应交付太多的事情让它办。
毛泽东及其他中央领导同志同意了这个报告。此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众性自治组织。
1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。这个条例的贯彻和实施，有力地推动了城市居民委员会组织的建设和发展。到1956年底，城市居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展。
众所周知的原因，1958年以后，城市居民委员会的发展遭受了挫折。
党的十一届三中全会以后，我国城市居民委员会的组织建设得到了全面的恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。
1982年，现行宪法在总结我国居民委员会实行群众自治经验的基础上，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。根据现行宪法的规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行了整顿，并建立了符合现行宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。
为了充分保障城市居民的自治和各项民主权利，在经过多年调查研究和总结《居民委员会组织条例》实施经验和教训的基础上，1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了城市居民委员会组织法。这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。截至2006年底，全国共有居委会80717个，居民小组123.5万个。
同城市居民委员会相比，村民委员会出现得比较晚。
那是党的十一届三中全会后，在实行联产承包责任制的过程中，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。起初这一组织形式并不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。从1981年春天起，开始改称村民委员会。村民委员会的建立，使农村日常生活中的一些问题迅速地得到了解决。
广西的这一做法在当时引起了很大反响，全国许多地方都仿效广西的做法，纷纷建立起村民委员会组织。这一时期的村民委员会组织名称不统一、机构不健全、任务比较单一、村规民约不完善。最大的缺憾就是村民委员会的民主色彩还不太浓。
1982年，全国人大常委会在起草宪法修改草案时，总结和吸收了城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会和居民
委员会一起写进了宪法，并对村民委员会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这是我国制宪史上的一个创举。
现行宪法颁布以后，全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的活动。绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础建立了村民委员会，以生产队为基础建立了村民小组。在普遍建立村民委员会的基础上，北京、内蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根据本地实际制定了《村民委员会组织简则》。
1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了村民委员会组织法(试行)。
1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过村民委员会组织法。此后，我国农村基层群众自治组织呈现出强大的生命力，在实践中不断发展壮大。截至2006年底，全国共有村委会62.4万个，村民小组453.3万个。
基层群众自治组织仍存一些问题
前我国居民委员会、村民委员会在许多方面发挥了很好的作用，但在执行城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的过程中还存在一些问题。
“居民委员会的任务重而且繁多；工作条件差、待遇低；没有经济实力，缺乏必要的经济基础，无法实行居民的自治；干部结构不合理。”莫纪宏将实施城市居民委员会组织法过程中存在的问题归结为四个方面。
据不完全统计，目前，城市居民委员会的任务一般都有50项之多，有的甚至达上百项。特别是在一些大城市中，大多数居民委员会扮演着“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，“既管公婆打架，又管夫妻离和”，“上面千条线，下面一根针”的角色。一些城市基层政权组织把本来不属于居民委员会职权范围内的事务都交给居民委员会办理，有的甚至将居民委员会当成其下属机构来对待。
许多地方的居民委员会处于“三无”状态，即无固定的办公用房、无必需的办公设备、无必要的活动经费，严重地影响了居民委员会干部的工作积极性。
大多数居民委员会都是靠出租办公场地或者是街道办事处的拨款来勉强维持日常开支。
目前居民委员会的干部大多数都是老年人，年轻人由于不愿意做居民委员会日常事务中那些婆婆妈妈的繁琐事情，一旦有年轻人来居民委员会工作，便立刻成了新闻媒体追逐的对象。
有关专家认为，当前，在执行村民委员会组织法过程中，也存在一些问题，表现在，村民委员会是农村村民实行“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，但是，在实际中，有的乡镇政府仍视村民委员会为其当然的下属机构，按照行政管理方式来对待村民委员会，一般都是通过对村民委员会发布各项指令和进行具体的工作指导来领导村民委员会的工作。
正因为如此，近年来，每年在全国人大会议期间，都有许多全国人大代表联名提出议案，要求修改城市居民委员会组织法和村民委员会组织法。仅今年3月十届全国人大五次会议期间，就有126名代表提出4件议案，要求修改城市居民委员会组织法；279名代表提出9件议案，要求修改村民委员会组织法。
在关于修改城市居民委员会组织法的议案中代表们提出，自社区建设推进以来，城市居民委员会的功能发生了很大变化，居民自治工作出现了不少新情况和新问题，城市居民委员会组织法的内容已不能完全适应城市基层民主政治建设发展的需要，建议修改。
在关于修改城市建设村民委员会组织法的议案中代表们提出，随着村民自治的深入发展和国家“三农”政策的落实，有必要对村民委员会组织法作相应修改，完善民主选举程序，补充民主决策、民主管理、民主监督等有关内容，以适应农村基层民主政治建设和新农村建设的需要。
展望未来
十七大报告将对修法产生重要影响
据了解，城市居民委员会组织法修订已列入十届全国人大常委会立法规划和国务院2007年立法工作计划。民政部已完成该法修订草案的起草工作并已将草案报送国务院。目前，国务院法制办公室正在广泛征求有关部门和地方政府意见的基础上，对该法修订草案进行研究论证。全国人大代表在议案中提出的关于居民委员会的性质、功能和目标定位以及居民委员会组织建设、管理方式改革等问题，国务院有关部门已组织专门力量逐一进行研究。
全国人大内务司法委员会负责人介绍，内司委已连续三年对城市居民委员会组织法进行了执法、立法调研，加强了对立法中一些重大问题的研究，与有关部门进行了多次沟通。内司委建议，国务院适时将修订草案提请全国人大常委会会议审议。
另据了解，村民委员会组织法修订也已列入国务院2007年立法工作计划。民政部已完成该法修订草案的起草工作并报送国务院。目前，国务院法制办在征求有关部门和地方政府意见的基础上，认真研究吸收全国人大代表在议案中提出的关于完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等村民自治具体内容的建议。
全国人大内务司法委员会有关负责人表示，人大内务司法委员会赞成修改村民委员会组织法，并提前介入了对该法的修订工作。通过调研，对代表议案中提出的一些问题进行了研究，与有关部门进行了多次沟通。内司委建议，国务院适时将修订草案提请全国人大常委会会议审议.
十七大报告关于我国基层群众自治工作的要求，对于城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的修订将会产生重要影响。
居委会、村委会今后的各项工作有望进一步民主化，特别是在两部组织法修改中有望进一步发挥城市居民和农村村民在参与集体决策中的作用，逐渐引进居民自治、村民自治的概念，由原来的居民委员会、村民委员会在基层群众自治工作发挥主要作用向居民和村民直接通过行使民主权利来发挥自身的积极作用过渡。
在居委会、村委会组织法中有望进一步明确基层党组织与居委会、村委会之间的关系，通过加强对基层党组织的民主监督，有机地协调基层党组织与居委会、村委会之间的关系。
有望进一步发挥多种群众自治团体和自治组织的作用，不仅在企事业单位中要进一步发挥职工代表大会、工会的作用，而且还要充分发挥社会团体、业主委员会等群众性社会组织在基层群众自治工作中的作用，形成一个比较全面和系统的基层群众自治工作网络，进一步扩大基层群众自我管理、自我服务的能力。
居委会、村委会的工作有望进一步公开化、透明化，居民和村民有望享有更多的实行民主监督的权利，同时还会在法律制度上进一步强化对居委会、村委会工作的合法性监督，以法律来保障基层群众自治的合法权益。
篇三：基层群众自治制度及其沿革发展
坚持和完善基层群众自治制度行政管理教研部
仓拉
基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。党的十七大以来,各地将推进基层群众自治制度建设作为社会主义民主政治建设的基础工程来抓，取得了显著成效。随着经济发展方式加快转变、社会结构加速转型、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,基层群众自治面临着新形势新要求。深入落实和不断完善基层群众自治制度，确保城乡居民享有更多更切实的民主权利，是坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的重要任务.一、中国基层群众自治制度的历史变迁
1、新中国成立前传统中国社会的乡村自治
中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织。为了维持以家族为核心的乡村自治,族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用.2、新中国成立后中国社会的基层自治变迁
新中国成立后,农村社会组织和社会结构发生了重大变革,中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的民主权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。1980年前后，广西宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治
安，发展生产，效果很好。这些不同于人民公社时期生产队和生产大队的新兴组织引起了中央有关领导人的注意，1982年宪法充分肯定了村委会作为基层群众性自治组织的地位。到了1987年，党的十三大明确提出,要发展基层社会生活的群众自治。经过20多年的发展，以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。
中国共产党的十七大报告明确指出，坚持中国特色社会主义政治发展道路，就要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度"。这是“基层群众自治制度"首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度范畴。党的十七大将“基层群众自治制度"确立为我国社会主义民主政治的基本政治制度，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容.二、党的十七大以来我国城乡基层群众自治的新实践和新成就
党的十七大以来，我国基层群众自治制度不断完善，组织载体不断健全，内容不断丰富，形式更加多样，基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制进一步健全,基层群众自治制度在中国特色社会主义民主政治制度体系中日益发挥着基础性作用。
1、制度建设取得新进展
村委会组织法修订实施，地方性法规不断修订完善.中央先后就社区居委会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制等下发文件,为城乡基层群众自治实践提供了更加有力的法律和制度保障，为切实保障农民群众的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权发挥了重要作用.2、组织建设不断加强。
基层群众自治组织基本实现了全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。目前农村有59万多个村委会，成员233.3万人；城市有8.9万个社区居委会，成员43。9万人.近年来，各地积极培育和发展服务性、公益性、互助性社区社会组织,并引导这些组织发挥在发展生产、提供服务、参与监督和建言献策等方面的作用.3、“四个民主”实践全面推进。
十七大以来，城乡基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践日益广泛深入开展。农村普遍开展了8轮以上的村委会换届选举，98%以上的村委会依法实行直接选举，无记名投票、公开计票的方法得到普遍运用,秘密写票处普遍设置，竞职演讲、治村演说等形式普遍实行，村民参选率达到95％。城市开展了6轮以上的居委会换届选举.村（居）民会议及其村（居）民代表会议经常召开，村务公开、民主评议、村干部定期报告工作、村干部任期和离任经济责任审计等活动普遍开展。自治范围不断扩大,领域不断拓展，基层群众自治的形式日趋丰富。
4、保障机制进一步健全。
全国城乡社区服务设施建设不断加强，社区服务专职工作人员素质提升、待遇提高，城乡基层社会管理服务能力进一步提升。全国乡镇机构改革深入实施，街道和城市社区体制改革积极探索，政府职能进一步转变，自治组织行政化的问题逐步解决.各级财政对村级组织的补助稳步增长，村级组织活动场所建设得到加强，化解村级债务取得积极进展,村干部报酬和村办公经费逐年增加，村级组织运转经费保障机制初步建立.
三、当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存
当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行，即农村的村民自治和城市的居民自治.随着基层群众自治工作的开展，各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新,取得了显著的成效.如村委会成员的“海选”,村民代表会议的设立;城市居民委员会的直选,等等。然而，城乡基层群众自治实践也存在许多问题。例如，村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题,乡—村之间的矛盾冲突问题等等.更加严重的是，在许多乡村地区,农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞，农业发展缓慢，农民负担沉重,农村社会失序等“三农问题”亟待解决.城市居民自治工作也不容乐观，在多数城市的社区建设中，居民自治还没有很好地实行,社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层民主的目标。
四、坚持和完善基层群众自治制度的实践路径
1、完善基层群众自治的相关法律制度。
2、扩大基层群众自治范围.3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制.4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。
5、建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制.
篇四：基层群众自治制度及其沿革发展
《我国基层群众自治制度建设实践探析》摘要：坚持基层群众自治制度,推进基层民主建设,是社会主义民主政治建设的基础性工程，正是城乡基层群众自治发展的实践,十七大,将村民自治、居民自治结合起来,表述为基层群众自治，我国基层群众自治制度的建设与实践活动是在党和政府的主导下开展的,这是我国社会主义民主政治的一大特点,也是发展社会主义民主政治的一大政治优势
摘
要:我国的基层群众自治制度,是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的;是我国政治制度的一项基本内容;是在党和政府的主导下进行的;始终坚持法律法规政策先行;坚持在实践中不断开拓创新,与时俱进。
关键词:基层群众自治制度;民主选举;民主决策;民主管理;民主监督
文章编号:978-7-80712-402-3(2009)03-037-03基层群众自治制度,是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据,在城乡基层党组织领导下,在居住地范围内,依托基层群众自治组织,直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度。它主要包括城市的居民自治制度和农村的村民自治制度,以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度等。坚持基层群众自治制度,推进基层民主建设,是社会主义民主政治建设的基础性工程。长期以来,特别是改革开放以来,我国基层群众自治制度体系已基本确立,组织载体日益健全,内容不断丰富,形式更加多样,城乡基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。本文在充分总结多年来尤其是改革开放过程中基层群众自治制度建设积累的丰富实践经验的基础上,对我国基层群众自治制度的建设实践阐述。
一、我国的基层群众自治制度,是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的
我国基层群众自治制度最早发源于城市。新中国成立后,即在全国各个城市普遍建立了居民委员会。城市居民委员会是城市居民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,是在城市基层实现直接民主的重要形式。党的十一届三中全会以后伴随着农村经济体制改革,经过多年的探索和实践,中国共产党领导亿万农民又找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径,这就是实行村民自治。村民自治是广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。它发端于20世纪80年代初期,发展于80年代,普遍推行于90年代,是当今我国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。
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发展基层民主,是推动国家民主发展的重要基础。而扩大基层民主的重点,是健全基层自治组织和民主管理制度,保证人民群众依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业。以城市居民委员会、农村村民委员会为主要内容的基层群众自治体系,为人民群众直接行使各项民主权利、对基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治,提供了一个最基础的平台。改革开放以来党的历次重要会议对基层民主政治建设的直接性、广泛性、制度化、组织依托、具体内容及其实践形式,作出了全面深刻的阐述。党的十一届六中全会要求发展基层人民的直接民主。十二大突出强调社会主义民主要广泛地扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的方方面面。党的十三大提出,要促进“基层民主生活的制度化”。党的十四大提出,要“加强基层民主建设,切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用”。党的十五大提出,要健全基层民主选举制度,实行政务和财务公开,让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业。党的十六大提出,扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作,并明确把基层民主概括为农村村民自治、城市居民自治和企事业单位的民主管理三个方面。正是城乡基层群众自治发展的实践,十七大,将村民自治、居民自治结合起来,表述为基层群众自治。并首次将“基层群众自治制度”写入党代会报告,纳入中国特色政治制度范畴,确定为我国社会主义政治制度的重要组成部分,确定为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。第一次提出健全充满活力的“基层群众自治机制”的新概念,要求不断地扩大基层群众的自治范围,完善民主管理制度,做到人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层政治和社会生活的共同体。
二、我国的基层群众自治制度是我国政治制度的一项基本内容
新中国成立以来,我国根据自己的国情逐步建立了以人民代表大会制度为根本国家制度,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度为基本制度的政治制度框架。在这一制度框架中,人民代表大会制度是人民当家作主的直接体现,人民通过选举自己的代表来行使民主权利,体现自己在国家生活中的主人翁地位。中国共产党领导的多党合作和政治协商制是人民行使民主权利的重要途径和形式。民族区域自治制度,是实现各族人民共同团结奋斗、共同繁荣发展的重要制度保障。这三大政治制度,集中体现了中国特色社会主义政治制度的特点和优势。十七大报告把我国的政治制度由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这三项制度,扩展为包括基层群众自治制度在内的四项制度,把国家层面的民主制度与基层范畴的民主制度有机地结合在一起,使社会主义政治制度体系的内容更为全面、更为丰富,结构更为完整,功能更为强大。将基层群众自治制度纳入中国特色政治.
制度范畴,提升了基层民主在我国社会主义政治建设全局中的地位,为这一制度的完善和发展提供了新的动力。
基层群众自治不仅是人民群众直接管理自己事务的有效方式,而且也是真正实现人民当家作主的重要途径。社会主义民主政治的本质是人民当家作主。在我国现阶段,人民当家作主主要通过两个途径来实现:一方面,由人民选出代表组成全国人大和地方各级人大,统一行使国家权力;另一方面,实行基层群众自治,由人民群众直接行使民主权利。这两个方面相辅相成,共同支撑起我国社会主义民主政治的宏伟大厦。可以说,基层群众自治制度是这一大厦的重要支柱。人民通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力,同时在基层实行群众自治等形式的直接民主,把代表制民主与基层直接民主结合起来,充分发挥各自的功能和整体优势,这是我国社会主义民主政治的一大创造,是我国人民民主制度优越性的重要体现。只有把基层民主政治搞好了,民主政治才会发展得稳健有序,只有把民主政治发展建立在坚实的基层基础之上,才会有发展的广阔前景。
三、我国的基层群众自治制度是在党和政府的主导下进行的,能够坚持正确的方向并稳定有序地发展
我国基层群众自治制度的建设与实践活动是在党和政府的主导下开展的,这是我国社会主义民主政治的一大特点,也是发展社会主义民主政治的一大政治优势。
我国发展基层民主的成功经验,就是坚持党的领导、充分发展民主与严格依法办事三者的有机结合。在推进基层民主过程中,无论是制度设计、法律制定,还是组织实施、规范要求,都是在党和政府的坚强领导与有力推动下进行的。没有党和政府的高度重视与坚强领导,发展基层民主就不可能写进宪法,相关法律法规和政策就不可能出台,城乡基层民主就不可能健康有序发展。坚持党的领导,是基层群众自治坚持正确的政治方向、有计划、有步骤发展的根本保证。只有坚持党的领导,才能有效地保证基层群众自治权利的充分行使,才能寻求达到群众自治团体内的各种不同要求的平衡与统一。在对基层群众自治发展历程进行梳理时,不难发现,基层群众自治的每一次进步,都离不开党的领导和政府的支持。党和政府既是推动力,通过对国家政治发展的总体规划,不断研究发展中的问题,出台推进基层民主深入发展的政策主张,主导着基层民主发展的进程和道路;又成为保障力,根据现实发展制定相关法规,保障选民的民主权利,使民主的制度建设和公民的有序参与紧密结合。
在现代社会发展条件下,任何形式的自治都不是自发的,党的基层组织的存在和发展,是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障。在新的历史条件下,党的基层组织建设不仅仅体现为加强.
自身组织建设,强化党对基层社会的领导,更重要地体现为党如何成为基层群众自治的主导力量,从而使党在推进基层群众自治的同时,在基层社会确立自己牢固而广泛的社会基础。
四、我国的基层群众自治制度的推进始终坚持法律法规政策先行
把发展城乡基层民主与推进依法治国基本方略、健全法制紧密结合,纳入法制轨道,是党和政府推进基层民主始终如一的方针。基层群众自治的组织形式,在建国初期就已形成,但是作为一项具有全面法律保障的民主制度,到了80年代末才完全成形,并开始有效运作。1980年1月19日,国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》,从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。两年后,新颁布的宪法,将城市基层群众自治制度推广到农村,规定农村也成立类似城市居民委员会的基层群众自治组织,即村民委员会。1987年,全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,确定了村民自治的基本原则及其框架。1989年,在原来的《城市居民委员会组织条例》基础上形成的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也在全国人大常委会获得通过。1998年,九届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。至此,基层群众自治制度的法律基础基本奠定。之后,各地相继制定和完善了村民自治的配套法规,把城乡居民群众管理基层公共事务和公益事业的民主权利通过法律和制度固定下来,使之法律化、制度化、规范化。1994年中央召开的全国农村基层组织建设工作会议,明确提出完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度,使村民自治的内容和形式进一步完善。民政部在认真总结各地经验的基础上,把村民自治活动概括为“四个民主”,即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。1997年10月党的十五大召开,村民自治的基本内容即“四个民主”首次写进了党的代表大会报告,成为规范党和国家政治生活的基本要求。1998年11月4日,九届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的村民委员会组织法,在加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容,对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更加明确的规定。随着城市社区建设发展,为了进一步拓展城市基层民主政治建设,2000年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,开启了城市社区居民自治发展的新阶段。2002年,两办下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,推动农村村委会工作进一步走上制度化、规范化的轨道。下发《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开的通知》,有力推动了以职工代表大会为载体的企业民主管理制度的完善。
不管是何种层面、何种类型的民主政治,都受到一定的制度条件的支撑和约定。群众自治,关键在依法。
法律是民主制度的保障,良好的法治是人民的民主权利得以落实的基础与前提。发展.
基层群众自治的过程,是法律法规不断完善的过程,也是法治化程度不断提高的过程。从具体进程看,我国基层群众自治可以说是先尝试、探索,然后再规范、推广。在发展基层民主实践中,正是坚持以制度建设为根本,保障广大城乡居民群众依照法律规定的程序和步骤行使民主权利,开展自治活动,从而有力保障了基层民主的健康发展。
五、我国基层群众自治制度坚持在实践中不断开拓创新,与时俱进
新中国建立到20世纪70年代末,我们党建立了实现民主的根本政治制度,探索了基层民主的实践形式。但是,由于权力过分集中的体制,特别是指导思想中“左”的错误思想影响,基层民主政治建设成效受到制约。尤其是在“文革”中,离开了党的领导和依法办事,基层民主演变为群众运动式的“大民主”,结果不仅没有真正实现和保障人民群众的民主权利,反而造成社会大动乱,给党、国家和人民都造成了严重的损失。改革开放以来,我国的基层民主政治建设随着经济体制改革和社会发展的要求而展开。基层群众自治的实践,基本是由点到面、由浅入深,由单领域向多领域逐步推开。自《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》实施以来,全国绝大多数农村和城市已进行了六次以上的村(居)民委员会换届选举。全国农村已建立起64万多个村民委员会,农村居民平均参选率在80%以上,80%以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约,90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织,村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民(成员)代表大会,64%的社区建立了协商议事委员会,不少社区建立了业主委员会,居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行。建立工会组织的公有制企业中一半以上建立了职工代表大会。发展基层民主是我们党长期坚持的重大方针和政策,并且随着认识的深入不断丰富和发展。基层民主政治建设来自于人民、来于实践,受到人民群众的欢迎,具有强大的生命力。
完善和发展基层群众自治制度,必须适应实践发展的需求,不断扩大自治范围。我国基层群众自治目前主要集中在村民自治和居民自治领域,涵盖面还不够宽广,仍需要进一步扩大自治范围。随着经济体制的深刻变革和社会结构的深刻变化,大量新兴经济组织和社会组织蓬勃发展,并在基层社会生活中发挥着越来越大的作用,如城市中的业主委员会、农村中的行业协会和经济合作组织等等。如何扩大这些新兴社会组织的自主权、自治权和群众参与权,鼓励人们积极参与这些组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,日益成为发展基层群众自治的迫切任务。
中国特色社会主义民主政治发展的一个重要方面就是不断扩大基层民主。胡锦涛总书记强调,扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,是社会主义民主最广泛的.
实践,是社会主义民主政治建设的基础性工作。我们要充分认识发展社会主义基层民主政治的重大意义,积极推动社会主义基层民主政治建设不断取得新的进展。
参考文献:[1]胡锦涛.提高社会主义基层民主政治建设水平保证基层人民群众直接行使民主权利[N].人民日报2006-12-2.[2]中华人民共和国国务院新闻办.中国的民主政治建设[EB/OL].二五年十月.北京
李学举.我国基层群众自治制度地位的重大提升[J].求是,2008(3).[4]李学举.我国民主政治建设的重大进步[J].求是,2009(2).[5]徐勇.基层民主:社会主义民主的基础性工程——改革开放30年中国基层民主的发展[J].中国政治,2008(9).[6]肖立辉.基层群众自治的缘起与发展[J].中国政治,2008(10).[7]中宣部理论局组织编写.理论热点面对面2008[M].学习出版社、人民出版社联合出版.(责任编辑:韩慧玲).
篇五：基层群众自治制度及其沿革发展
坚持和完善基层群众自治制度的政策思考(2008-07-1311:41:45)转载
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杂谈
坚持和完善基层群众自治制度的政策思考
一、事件回顾
中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织。为了维持以家族为核心的乡村自治，族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用。新中国成立后，农村社会组织和社会结构发生了重大变革，中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的民主权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。1980年前后，广西宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治安，发展生产，效果很好。这些不同于人民公社时期生产队和生产大队的新兴组织引起了中央有关领导人的注意，1982年宪法充分肯定了村委会作为基层群众性自治组织的地位。到了1987年，党的十三大明确提出，要发展基层社会生活的群众自治。经过20多年的发展，以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。
中国共产党的十七大报告明确指出，坚持中国特色社会主义政治发展道路，就要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。这是“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度范畴。
二、相关评论
评论一，基层群众自治制度是当代中国自治制度的重要组成部分。我们认为，当代中国有三种形式的自治制度：一是民族区域自治制度，这是马克思主义关于民族自决权与中国革命和建设实践相结合的产物，是当代中国共产党人解决中国民族问题的基本政策和政治制度。二是香港澳门特别行政区自治制度，这是马克思主义国家理论与中国革命和建设实践相结合的产物，是当代中国共产党人解决国家统一问题的基本政策和政治制度。三是基层群众自治制度，这是马克思主义基层民主与当代中国社会主义建设相结合的产物，是当代中国共产党人解决基层群众民主参与问题的政治制度和基本政策。
评论二，基层群众自治是基层民主的主要实现形式。基层群众自治就是城乡基层群众在党的领导下，依据国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众性自治组织的领导人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范和实践活动，表现为基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对干部的民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，其目的就是要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。坚持和完善基层群众自治有利于扩大、巩固地方政府、基层组织的权力来源与群众基础，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，在基层社会形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，从而有利于建立良好的基层社会政治生态。
评论三，当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存。当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行，即农村的村民自治和城市的居民自治。随着基层群众自治工作的开展，各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新，取得了显著的成效。如村委会成员的“海选”，村民代表会议的设立；城市居民委员会的直选，等等。然而，城乡基层群众自治实践也存在许多问题。例如，村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题，乡—村之间的矛盾冲突问题等等。更加严重的是，在许多乡村地区，农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞，农业发展缓慢，农民负担沉重，农村社会失序等“三农问题”亟待解决。城市居民自治工作也不容乐观，在多数城市的社区建设中，居民自治还没有很好地实行，社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层民主的目标。
三、政策献言
1、完善基层群众自治的相关法律制度。目前基层群众自治制度发展还存在很多问题，原因之一就是相关的法律制度不完善。以农村村民自治为例，1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》经历了长达十年的试行期，直到1998年，修订后的《村民委员会组织法》才正式颁布实施。之后，村民自治制度在全国的推广力度加大，进展也更加明显。然而，《村民委员会组织法》还存在条文原则化、缺乏可操作性等问题，例如对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡—村关系的规定还不够细化，等等。城市居民自治的相关法律也存在滞后的现象，1954年通过的《城市居民委员会组织条例》长期沿用，直到1989年才制定了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，自1990年1月1日起施行，这一法律的具体条文规定也存在和《村民委员会组织法》类似的问题，影响到基层民主自治的顺利推行，应该尽快加以完善。现在，实行基层民主已经写入了党的十七大报告，写入了党章，在此基础上，还应该适时将基层群众自治制度写入宪法，用国家根本大法来保障公民在基层行使群众自治的权利，使基层群众自治获得宪法和法律的制度支持。
2、扩大基层群众自治范围。从目前的实践来看，基层群众自治主要集中在村民自治、居民自治、企事业民主三个领域。为此，还需要扩大基层群众自治的范围，我们建议扩大新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权。改革开放以来，随着经济体制和社会结构的变化，大量新的经济组织、社会组织、群众自发组织应运而生，在基层社会中发挥着越来越大的作用。比如城市中的业主委员会，农村中的专业性行业协会和经济合作组织等等。根据十七大精神，应该鼓励人们积极参与这些组织的自我管理、自我教育、自我服务活动。另外，一些地方尝试实行学校校长、医院院长直选，效果不错，这些新出现的基层群众自治形式值得推广。
3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。这一机制的建立健全，主要是为了处理和解决党的领导权与基层群众的自治权之间的关系。以村民自治为例，一些当选的村委会主任认为，自己是上千选民选出来的，而农村党支部则是十几个党员选出来的，因此觉得自己的民意基础比支部书记大；另一方面，一些支部书记则认为党的领导应该通过基层党组织领导体现出来，基层自治组织必须接受党支部的领导。这样一来，往往造成村民自治中的两委关系出现紧张，甚至对峙，严重影响到部分农村政治稳定。我们建议，一是通过“两票制”选举农村党支部领导班子成员，增强农村党组织在农村社会中的民意基础；二是实行村委会主任和村党支部书记“一人兼”，通过这种人事安排缓和两委的冲突；三是由村委会和
村党支部召开两委联席会议讨论决定农村重大事项。这些方法已经在一些地方推行，对健全基层党组织领导的基层群众自治机制具有较强的借鉴意义。
4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。政府的行政管理权与基层群众的自治权也存在着一定的张力。仍以村民自治为例，一方面按照村委会组织法的规定，村委会是基层群众自治性组织，而乡镇政府是一级政府，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。但在历史上，乡镇一直是村的上级领导机关，长期形成的领导与被领导关系很难通过一纸法令能够改变。某些乡镇领导不适应村民自治的新形势，仍然坚持对村委会自治活动的种种干涉。而一些新当选的村委会主任尤其是不为乡镇领导看好的人上台后，借口村民自治，与乡镇政府行政管理发生冲突。党的十七大明确提出，要通过深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。当前最主要的应是明确界定政府行政权与群众自治权的边界，为二者的有效衔接和良性互动提供政策支持。
5、建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。胡锦涛同志指出，坚持和完善村民自治、居民自治和企事业民主，发挥社会自治功能，是推进社会主义基层民主的重要内容。为了更好地调动广大人民群众的积极性和主动性，促进各项改革和建设事业的全面发展，必须完善民主权利保障制度。党的十七大报告再次明确强调，要“依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。从基层群众自治实践来看，当前应该着力发挥民间机构和社会组织在群众利益诉求、利益表达方面的独特地位，增强村委会、居委会、职代会等社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，进一步增强其社会自治功能。
篇六：基层群众自治制度及其沿革发展
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坚持和完善基层群众自治制度
行政管理教研部
仓拉
基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。党的十七大以来，各地将推进基层群众自治制度建设作为社会主义政治建设的基础工程来抓，取得了显著成效。随着经济发展方式加快转变、社会结构加速转型、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，基层群众自治面临着新形势新要求。深入落实和不断完善基层群众自治制度，确保城乡居民享有更多更切实的权利，是坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的重要任务。
一、中国基层群众自治制度的历史变迁
1、新中国成立前传统中国社会的乡村自治
中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织。为了维持以家族为核心的乡村自治，族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用。
2、新中国成立后中国社会的基层自治变迁
新中国成立后，农村社会组织和社会结构发生了重大变革，中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接。1980年前后，宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治安，发展生产，效1/5
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果很好。这些不同于人民公社时期生产队和生产大队的新兴组织引起了中央有关领导人的注意，1982年宪法充分肯定了村委会作为基层群众性自治组织的地位。到了1987年，党的十三大明确提出，要发展基层社会生活的群众自治。经过20多年的发展，以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。
中国共产党的十七大报告明确指出，坚持中国特色社会主义政治发展道路，就要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以与基层群众自治制度”。这是“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度畴。党的十七大将“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的基本政治制度，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要容。
二、党的十七大以来我国城乡基层群众自治的新实践和新成就
党的十七大以来，我国基层群众自治制度不断完善，组织载体不断健全，容不断丰富，形式更加多样，基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制进一步健全，基层群众自治制度在中国特色社会主义政治制度体系中日益发挥着基础性作用。1、制度建设取得新进展
村委会组织法修订实施，地方性法规不断修订完善。中央先后就社区居委会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组2/5
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织运转经费保障机制等下发文件，为城乡基层群众自治实践提供了更加有力的法律和制度保障，为切实保障农民群众的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权发挥了重要作用。
2、组织建设不断加强。
基层群众自治组织基本实现了全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。目前农村有59万多个村委会，成员233.3万人；城市有8.9万个社区居委会，成员43.9万人。近年来，各地积极培育和发展服务性、公益性、互助性社区社会组织，并引导这些组织发挥在发展生产、提供服务、参与监督和建言献策等方面的作用。
3、“四个”实践全面推进。
十七大以来，城乡基层选举、决策、管理、监督实践日益广泛深入开展。农村普遍开展了8轮以上的村委会换届选举，98%以上的村委会依法实行直接选举，无记名投票、公开计票的方法得到普遍运用，秘密写票处普遍设置，竞职演讲、治村演说等形式普遍实行，村民参选率达到95%。城市开展了6轮以上的居委会换届选举。村（居）民会议与其村（居）民代表会议经常召开，村务公开、评议、村干部定期报告工作、村干部任期和离任经济责任审计等活动普遍开展。自治围不断扩大，领域不断拓展，基层群众自治的形式日趋丰富。
4、保障机制进一步健全。
全国城乡社区服务设施建设不断加强，社区服务专职工作人员素质提升、待遇提高，城乡基层社会管理服务能力进一步提升。全3/5
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国乡镇机构改革深入实施，街道和城市社区体制改革积极探索，政府职能进一步转变，自治组织行政化的问题逐步解决。各级财政对村级组织的补助稳步增长，村级组织活动场所建设得到加强，化解村级债务取得积极进展，村干部报酬和村办公经费逐年增加，村级组织运转经费保障机制初步建立。
三、当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存
当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行，即农村的村民自治和城市的居民自治。随着基层群众自治工作的开展，各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新，取得了显著的成效。如村委会成员的“海选”，村民代表会议的设立；城市居民委员会的直选，等等。然而，城乡基层群众自治实践也存在许多问题。例如，村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题，乡—村之间的矛盾冲突问题等等。更加严重的是，在许多乡村地区，农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞，农业发展缓慢，农民负担沉重，农村社会失序等“三农问题”亟待解决。城市居民自治工作也不容乐观，在多数城市的社区建设中，居民自治还没有很好地实行，社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层的目标。
四、坚持和完善基层群众自治制度的实践路径
1、完善基层群众自治的相关法律制度。
2、扩大基层群众自治围。
3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。
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4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。
5、建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。
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篇七：基层群众自治制度及其沿革发展
基层群众自治制度知识点总结与典例
要点梳理】
、我国基层群众自治的组织形式
1．基层群众自治的含义
主体
领导
在城乡基层党组织领导下
依托
依托基层群众自治组织
行为
依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督
实质
民主制度和治理模式
人民群众
2.村委会
(1)性质：按照村民委员会组织法，村民委员会是农村基层群众性自治组织。
(2)
职能：其主要职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会
治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等。
(3)
产生：村民委员会成员由村民选举产生，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。
(4)
管理：在农村基层治理实践中，制定村民自治章程或村规民约，是村民规范自己和村
干部的行为，运用民主的办法来管理本村的日常事务，实现自己的事情自己办，自己的难题自
己解的有效途径。
3．居委会
(1)
性质：按照城市居民委员会组织法，居民委员会是城市基层群众性自治组织。
(2)
职能：其任务是维护居民的合法权益，办理本居住地区居民的公共事务和公益事业，调解
民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映居民的意见、要求和提出建议等。
(3)
产生：居民委员会成员由居民选举产生，向居民会议负责并报告工作。
(4)
意义：居委会成员居民选，社区大事居民定，日常事务居民管。这大大调动了广大居民参
与社区建设的积极性，也有效提高了居民参与政治生活的素质和能力。
二、人民群众直接行使民主权利的生动实践
1．发展基层民主
(1)
原因：发展基层民主，保障人民群众享有更多更切实的民主权利，是我国社会主义民
主政治建设的重要内容。
-1-
(2)
实践：在我国农村和城市，广大人民群众开展了丰富多彩的基层民主实践。
2．直接行使民主权利的途径
(1)
民主选举
①农村：
作为基层群众自治组织，农村的村民委员会和城市的居民委员会，按法律规定均
由本居住地的村民或居民选举产生。
在农村，村委会主任、副主任和委员的产生采取村民直接
选举的办法，实行无记名投票、公开计票，选举结果当场公布。
②城市：在城市，社区居委会正从过去的居民代表选举，向更高比例的居民直接选举发展，选举程序更加规范，给城市基层治理带来显著变化。
(2)
民主协商
①原因：城乡基层的公共事务千头万绪，应该也必须由众人商量着办。
只有本着有序参与
的原则，让居民或村民合理表达意见和建议，求同存异，才能找出解决问题的好方案，促成基
层社会的和谐。
②开展：我国城乡的基层民主协商，在街道或乡镇、社区或行政村以及企事业单位等不同
的层次展开，也贯穿于基层治理的全过程。
(3)
民主决策
①原因：城乡基层的公共决策与每家每户的利益直接相关。
②要求：按民主决策要求，在农村，凡关系村民公共利益的事项都要由村民以直接或间接
参与的方式集体做出决定。在城市，社区公共事务的民主决策通过召开居民会议进行。
(4)
民主管理
①要求：在法律上，基层公共事务的管理属于本村的全体村民或本区的全体居民；
在现实
运作中，一般要通过一定的程序，授权给基层群众自治组织来进行。
②原因：依法制定自治章程和议事规则，推动日常管理工作的制度化、规范化和程序化，是做好基层民主管理工作的关键。
(5)
民主监督
①原因：负责城乡基层公共事务管理的居委会和村委会，事实上都掌握一定的权力。
要防
止以权谋私，尽可能避免管理工作的失误，必须实行民主监督。
②要求：凡是与基层群众利益密切相关和需要让基层群众知晓的事项都应公开，让每个居
民或村民了解，还应对基层自治组织的实际管理工作进行评议。
3．基层群众自治制度
-2-
(1)地位：基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。
（2）要求：扩大基层民主是社会主义民主广泛而深刻的实践，应该将其作为发展社会主义
民主的基础性工程加以推进。
【典例分析】
安徽省凤阳县小岗村
18位农民，在土地家庭承包合同上按下红手印，拉开了中国农村经
济改革的大幕。
两年后，一场开创中国农村村民自治先河的选举，也在广西河池市宜州区屏南
乡合寨村展开。
中国第一个村民委员会、第一个村委会主任由此诞生。
这两件对中国农村影响
深远的事件，被合称为中国农村两次历史性变革。
作为第一个村委会主任，韦焕能在庆祝改革
开放
40周年大会上，被授予“改革先锋”称号。
1982年
12月，经修订的《中华人民共和国
宪法》颁布实施，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众
性自治组织
”首次被写入这部根本大法，标志着韦焕能带领合寨村村民探索出的农村基层自治
制度，获得了国家的认可和推广。随即，建立村民委员会的试点工作在全国范围铺开。
［探究］
1．村委会是什么样的组织？
提示：按照村民委员会组织法，村民委员会是农村基层群众性自治组织。
是村民依法直接
行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的组织。
2．国家为什么要认可、鼓励、推广基层群众自治制度？
提示：居（村）委会成员居民选，社区
（村里）大事居民定，日常事务居
（村
）民管。这就大大调
动了广大居
（村
）民参与社区建设的积极性，也有效提高了居
（村）民参与政治生活的素质和能力
［总结］
1．基层群众自治的组织形式
农村村民自治
机构
性质
村民委员会
城市居民自治
居民委员会
自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的
基层群众性自治组织
居民委员会成员由居民民主选举产
生
内
容
选举
村民直接投票选举村民委员会成员
-3-
村民通过村民会议等形式，参与本村公决策
共
事务和公益事业的决策与管理
制定村民自治章程或村规民约等形式，管理
运
凡涉及居民切身利益的重要事务，要提请居民会议讨论决定
社区大事居民定，日常事务居民管
居民委员会实行办事公开制度，定
期向居民会议汇报工作，接受居民
的监督
用民主的办法来管理村里的日常事务
通过村务公开、民主评议村干部、村委
定期报告工作等形式，来监督村民委员监督
会会
的工作和村干部的行为
2.正确理解村民自治和居民自治
(1)村(居
)委会不是国家机关，不履行国家职能
。村委会、村民会议决定的是村内公共事务
和公共事业，而非村中一切事务。
(2)村(居
)委会区别于民族自治地方的自治机关，自治机关是国家政权机关的组成部分，不
同于村
(居)委会。
(3)
村党支部是党在农村的
基层组织，村委会必须在村党支部的领导下开展工作。
(4)
党的十七大正式将基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合
作和政治协商制度、民族区域自治制度并列，纳入中国特色的政治制度范畴。
(5)
从形式上看，中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大
会为主要内容的基层群众自治体系。
(6)
扩大基层民主政治，不等于扩大和增加公民的政治权利。
村两委
(1)村“两委
”就是村中国共产党员支部委员会和村民自治委员会的简称，习惯上前者简
称为村支部，后者简称村委会。
(2)村支部的职能是宣传共产党政策、帮助党的路线方针政策在基层的落实、带领广大基
层人民在党的领导下发家致富奔小康。
村委会是村民民主选举的自治组织，带领广大村民致
富。协助乡镇政府工作。它不属于国家机关。
(2019·全国卷
Ⅱ)某地为治理村委会公章管理不严、随意乱盖公章现象，将村委会公章收
存到乡镇政府“柜子”里，由乡镇政府“代管”。
这一做法受到社会质疑而被叫停。
叫停“村
章乡管”的主要理由在于
()①乡镇政府承担了过多的行政管理事务
-4-
②乡镇政府没有管
理农村公共事务的职能
③乡镇政府不能代行村委会的自我管理权
④应当维护基层
群众性自治组织的民主权利
A．①②
B．①④
C．②③
D．③④
【变式练习】
1．(2019·江苏卷
)某社区中有些年轻父母工作忙，长辈不在身边，照护幼儿成为不少家庭
的烦恼。
社区居民委员会的成员提出一个方案，建议在社区活动中心内建立幼儿托管点，开展
小规模、社区化托育服务。该方案能否实施应
()A．由居民委员会讨论决定
B．由居民委员会主任决定
C．提请政府部门讨论决定
D．提请居民会议讨论决定
D［D对，凡涉及居民切身利益的重要事务，要提请居民会议讨论决定。
题干中社区居民
委员会的成员提出在社区活动中心内建立幼儿托管点，开展小规模、社区化托育服务，需要提
请居民会议讨论决定；
A、B、C错。］
2．村民自治是我国民主政治一块广袤而宝贵的试验田。
Z省近年在每个村庄都建立了村
务监督委员会，旨在防止村民自治蜕变为“村官主治”，同时，针对村民自治选举的腐败问题，该省省委组织部联合其他部门共同制定了
《Z省防止和查处村级组织换届贿选行为暂行办法》。这有利于
()①完善基层民主自治，巩固基层政权
②保障村民依法有效行使民主权利
③村民自治走上制度化、规范化的轨道
④村民直接行使管理国家事务的权利
A．①③
B．②③
C．①④
D．②④
B［村委会不是我国的基层政权组织，①错误；
②符合题意，该省省委组织部联合其他部
门共同制定了《
Z省防止和查处村级组织换届贿选行为暂行办法》，保障村民依法有效行使民
主权利；③符合题意，以法规的形式保障人民的权利有助于村民自治走上制度化，规范化的轨
2019年
9月
4日，徐州市委召开全市基层协商民主建设推进会，总结工作，交流经验，在前期试点的基础上，把基层协商民主建设在全市范围内全面推开。
会议强调从推进治理体系
和治理能力现代化的高度，深刻领会推进基层协商民主建设的重大意义，以-5-
思想的大解放引领
基层协商民主建设水平大提升。打造
“有事好商量
”协商民主徐州品牌，必须聚力攻坚、开拓
创新，在更高层次上创出可复制可借鉴可推广的经验典型。
［探究］
1．为什么要推进协商民主？
提示：只有本着有序参与的原则，让居民或村民合理表达意见和建议，求同存异，才能找
出解决问题的上佳方案，促成基层社会的和谐，基层民主协商，贯穿于基层治理的全过程。
2．有人认为：发展基层民主就是要重视协商民主。你是如何认识的？
提示：
发展基层民主，需要坚持民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。
［总结］
1．基层民主实践的形式与内容
形式
民主选举
民主协商
民主决策
民主管理
民主监督
直接选举产生村委会居委会成员
有序参与，合理表达，在城市或乡镇、社区或行政村以及企事业单位等不同
的层次展开
凡关系到公共利益、公共事务的事项，集体做出决定
依法制定自治章程和议事规则，推动日常管理工作的制度化、规范化、程序
化
防止以权谋私，尽可能避免管理工作的失误
内容
2.基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度
扩大基层民主，是社会主义民主广泛而深刻的实践，应该将其作为发展社会主义民主的基
础性工程加以推进。
(2019·全国卷
Ⅰ)某县针对群众普遍关注事项，在全县各村推行“亮开政策、亮开受理、亮开办理、亮开结果”工作法，及时公开工作安排部署、重点任务推进和惠民政策落实等情况，并依托“民情一点通”信息化平台，让群众随时随地查询。上述做法能够
()①提升基层群众自治组织的公信力
②加强基层行政系统内部监督
③方便村民行使民
主监督权
④保证村民行使民主决策权
A．①②
B．①③
-6-
C．②④
D．③④
【模拟演练】
1．长沙市发展和改革委员会于
2019年
3月
22日召开“长沙市地铁票价听证会”。听证
会参加人对此次定价方案表示理解和支持，同时也对地铁票价方案提出了一些建设性意见。
这
一做法
()A．充分尊重和发挥公民的决策权
B．体现公民当家作主的民主本质
C．有利于决策机关修正、完善拟定方案
D．是社情民意反映制度的具体体现
C[参加听证会，是公民通过社会听证制度参与民主决策，有利于决策机关修正、完善拟
定方案，C符合题意；公民可以参与决策，但不具有决策权，A错误；我国是人民民主专政的
社会主义国家，人民民主专政的本质是人民当家作主，B错误；参加听证会，不是社情民意反
映制度，D不符合题意。
]2．浙江省通过媒体常态监督、政府主动作为、群众广泛参与，推动解决了一大批群众身
边的生态环境突出问题，以舆论监督作为整治环境问题的利器，让天更蓝、地更绿、水更清。
这是因为
()A．公民参与决策，能够提高决策的科学化和民主化
B．舆论监督是实现人民当家作主的有效途径
C．舆论监督有威力大、影响广、时效快的特点
D．舆论监督有利于人民依法直接行使民主权利
C[舆论监督具有威力大、影响广、时效快的特点，以舆论监督作为整治环境问题的利器，能够让天更蓝、地更绿、水更清，C符合题意；媒体常态监督推动解决生态环境突出问题，不
是公民参与决策，A不符合题意；实行村民自治和城市居民自治，以保证人民依法直接行使民
主权利，是实现人民当家作主的有效途径，B、D与题意不符。
]2019年9月1日，新华社发布消息称，近日，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》。《条例》第十九条再次明确
“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主-7-
任和村级集体
经济组织、合作经济组织负责人
”。《条例》第十九条指出：加强农村党的建设。以提升组织
力为重点，突出政治功能，把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基
层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，发挥党员先锋模范作用。坚持农村基
层党组织领导地位不动摇，乡镇党委和村党组织全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。
村
党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责
人，推行村“两委
”班子成员交叉任职。健全村党组织领导下的议事决策机制、监督机制，建
立健全村务监督委员会，村级重大事项决策实行
“四议两公开
”。
信息提取
加强农村党的建设
知识对接
党的领导和执政地位
健全村党组织领导下的议事决策机制、监督机制，建立健
全村务监督委员会，村级重大事项决策实行“四议两公
加强党的领导村民自治
开”
高分练习】
1．我国的村民委员会组织法规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予
指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会主任、副主任
和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
这些规定
()①表明村民选举可以比较充分地考虑当选者结构的合理性
②明确了村民委员会作为基
层群众自治组织的法律地位
③反映了乡镇人民政府与村委会是领导与被领导的关系
④使
村民委员会在民主管理活动中更加具有相对独立性
A．①②
B．①③
C．②④
D．③④
C[乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，任何组织或者个人不得指
定、委派或者撤换村民委员会成员，明确了村民委员会作为基层群众自治组织的法律地位，使
村民委员会在民主管理活动中更加具有相对独立性，②④符合题意；
村民选举是直接选举和差
额选举相结合方式，乡镇政府或与村委会不是领导与被领导关系，①是等额选举的优点，不符
合题意；乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，-8-
不是领导与被领导的关系，③错误。]2．阅读材料，回答问题。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
为我国全面深化改革提供了方向。《决
定》提出，发展基层民主，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。
开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群
众在城乡社区治理基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
分析发展基层民主的政治意义。
[答案
]①有利于推进民主选举，保障公民更好地管理社会事务。
②有利于推进民主决策，促进决策科学化、民主化。③有利于加强民主管理，保障人民享有更多更切实的民主权利。④有利于实现民主监督，维护公民的合法权益。
⑤有利于扩大基层民主，推进社会主义民主政治
建设。
（答出四条即可）
-9-
篇八：基层群众自治制度及其沿革发展
基层群众自治制度知识点总结与典例
【要点梳理】
一、我国基层群众自治的组织形式
1．基层群众自治的含义
主体
领导
依托
行为
实质
在城乡基层党组织领导下
依托基层群众自治组织
依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督
民主制度和治理模式
人民群众
2.村委会
(1)性质：按照村民委员会组织法，村民委员会是农村基层群众性自治组织。
(2)职能：其主要职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等。
(3)产生：村民委员会成员由村民选举产生，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。
(4)管理：在农村基层治理实践中，制定村民自治章程或村规民约，是村民规范自己和村干部的行为，运用民主的办法来管理本村的日常事务，实现自己的事情自己办，自己的难题自己解的有效途径。
3．居委会
(1)性质：按照城市居民委员会组织法，居民委员会是城市基层群众性自治组织。
(2)职能：其任务是维护居民的合法权益，办理本居住地区居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映居民的意见、要求和提出建议等。
(3)产生：居民委员会成员由居民选举产生，向居民会议负责并报告工作。
(4)意义：居委会成员居民选，社区大事居民定，日常事务居民管。这大大调动了广大居民参与社区建设的积极性，也有效提高了居民参与政治生活的素质和能力。
二、人民群众直接行使民主权利的生动实践
1．发展基层民主
(1)原因：发展基层民主，保障人民群众享有更多更切实的民主权利，是我国社会主义民主政治建设的重要内容。
-1-
(2)实践：在我国农村和城市，广大人民群众开展了丰富多彩的基层民主实践。
2．直接行使民主权利的途径
(1)民主选举
①农村：作为基层群众自治组织，农村的村民委员会和城市的居民委员会，按法律规定均由本居住地的村民或居民选举产生。在农村，村委会主任、副主任和委员的产生采取村民直接选举的办法，实行无记名投票、公开计票，选举结果当场公布。
②城市：在城市，社区居委会正从过去的居民代表选举，向更高比例的居民直接选举发展，选举程序更加规范，给城市基层治理带来显著变化。
(2)民主协商
①原因：城乡基层的公共事务千头万绪，应该也必须由众人商量着办。只有本着有序参与的原则，让居民或村民合理表达意见和建议，求同存异，才能找出解决问题的好方案，促成基层社会的和谐。
②开展：我国城乡的基层民主协商，在街道或乡镇、社区或行政村以及企事业单位等不同的层次展开，也贯穿于基层治理的全过程。
(3)民主决策
①原因：城乡基层的公共决策与每家每户的利益直接相关。
②要求：按民主决策要求，在农村，凡关系村民公共利益的事项都要由村民以直接或间接参与的方式集体做出决定。在城市，社区公共事务的民主决策通过召开居民会议进行。
(4)民主管理
①要求：在法律上，基层公共事务的管理属于本村的全体村民或本区的全体居民；在现实运作中，一般要通过一定的程序，授权给基层群众自治组织来进行。
②原因：依法制定自治章程和议事规则，推动日常管理工作的制度化、规范化和程序化，是做好基层民主管理工作的关键。
(5)民主监督
①原因：负责城乡基层公共事务管理的居委会和村委会，事实上都掌握一定的权力。要防止以权谋私，尽可能避免管理工作的失误，必须实行民主监督。
②要求：凡是与基层群众利益密切相关和需要让基层群众知晓的事项都应公开，让每个居民或村民了解，还应对基层自治组织的实际管理工作进行评议。
3．基层群众自治制度
(1)地位：基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。
-2-
(2)要求：扩大基层民主是社会主义民主广泛而深刻的实践，应该将其作为发展社会主义民主的基础性工程加以推进。
【典例分析】
安徽省凤阳县小岗村18位农民，在土地家庭承包合同上按下红手印，拉开了中国农村经济改革的大幕。两年后，一场开创中国农村村民自治先河的选举，也在广西河池市宜州区屏南乡合寨村展开。中国第一个村民委员会、第一个村委会主任由此诞生。这两件对中国农村影响深远的事件，被合称为中国农村两次历史性变革。作为第一个村委会主任，韦焕能在庆祝改革开放40周年大会上，被授予“改革先锋”称号。1982年12月，经修订的《中华人民共和国宪法》颁布实施，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”首次被写入这部根本大法，标志着韦焕能带领合寨村村民探索出的农村基层自治制度，获得了国家的认可和推广。随即，建立村民委员会的试点工作在全国范围铺开。
[探究]1．村委会是什么样的组织？
提示：按照村民委员会组织法，村民委员会是农村基层群众性自治组织。是村民依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的组织。
2．国家为什么要认可、鼓励、推广基层群众自治制度？
提示：居(村)委会成员居民选，社区(村里)大事居民定，日常事务居(村)民管。这就大大调动了广大居(村)民参与社区建设的积极性，也有效提高了居(村)民参与政治生活的素质和能力。
[总结]1．基层群众自治的组织形式
机构
性质
选举
内
容
农村村民自治
村民委员会
城市居民自治
居民委员会
自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织
村民直接投票选举村民委员会成员
居民委员会成员由居民民主选举产生
决策
村民通过村民会议等形式，参与本村公共凡涉及居民切身利益的重要事务，事务和公益事业的决策与管理
制定村民自治章程或村规民约等形式，运用民主的办法来管理村里的日常事务
要提请居民会议讨论决定
社区大事居民定，日常事务居民管
管理
-3-
通过村务公开、民主评议村干部、村委会居民委员会实行办事公开制度，定监督
定期报告工作等形式，来监督村民委员会期向居民会议汇报工作，接受居民的工作和村干部的行为
2.正确理解村民自治和居民自治
(1)村(居)委会不是国家机关，不履行国家职能。村委会、村民会议决定的是村内公共事务和公共事业，而非村中一切事务。
(2)村(居)委会区别于民族自治地方的自治机关，自治机关是国家政权机关的组成部分，不同于村(居)委会。
(3)村党支部是党在农村的基层组织，村委会必须在村党支部的领导下开展工作。
(4)党的十七大正式将基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度并列，纳入中国特色的政治制度范畴。
(5)从形式上看，中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层群众自治体系。
(6)扩大基层民主政治，不等于扩大和增加公民的政治权利。
村两委
(1)村“两委”就是村中国共产党员支部委员会和村民自治委员会的简称，习惯上前者简称为村支部，后者简称村委会。
(2)村支部的职能是宣传共产党政策、帮助党的路线方针政策在基层的落实、带领广大基层人民在党的领导下发家致富奔小康。
村委会是村民民主选举的自治组织，带领广大村民致富。协助乡镇政府工作。它不属于国家机关。
(2019·全国卷Ⅱ)某地为治理村委会公章管理不严、随意乱盖公章现象，将村委会公章收存到乡镇政府“柜子”里，由乡镇政府“代管”。这一做法受到社会质疑而被叫停。叫停“村章乡管”的主要理由在于(
)①乡镇政府承担了过多的行政管理事务
②乡镇政府没有管的监督
理农村公共事务的职能
③乡镇政府不能代行村委会的自我管理权
④应当维护基层群众性自治组织的民主权利
A．①②
B．①④
C．②③
D．③④
-4-
【变式练习】
1．(2019·江苏卷)某社区中有些年轻父母工作忙，长辈不在身边，照护幼儿成为不少家庭的烦恼。社区居民委员会的成员提出一个方案，建议在社区活动中心内建立幼儿托管点，开展小规模、社区化托育服务。该方案能否实施应(
)A．由居民委员会讨论决定
B．由居民委员会主任决定
C．提请政府部门讨论决定
D．提请居民会议讨论决定
D
[D对，凡涉及居民切身利益的重要事务，要提请居民会议讨论决定。题干中社区居民委员会的成员提出在社区活动中心内建立幼儿托管点，开展小规模、社区化托育服务，需要提请居民会议讨论决定；A、B、C错。]2．村民自治是我国民主政治一块广袤而宝贵的试验田。Z省近年在每个村庄都建立了村务监督委员会，旨在防止村民自治蜕变为“村官主治”，同时，针对村民自治选举的腐败问题，该省省委组织部联合其他部门共同制定了《Z省防止和查处村级组织换届贿选行为暂行办法》。这有利于(
)①完善基层民主自治，巩固基层政权
②保障村民依法有效行使民主权利
③村民自治走上制度化、规范化的轨道
④村民直接行使管理国家事务的权利
A．①③
C．①④
B．②③
D．②④
B
[村委会不是我国的基层政权组织，①错误；②符合题意，该省省委组织部联合其他部门共同制定了《Z省防止和查处村级组织换届贿选行为暂行办法》，保障村民依法有效行使民主权利；③符合题意，以法规的形式保障人民的权利有助于村民自治走上制度化，规范化的轨
2019年9月4日，徐州市委召开全市基层协商民主建设推进会，总结工作，交流经验，在前期试点的基础上，把基层协商民主建设在全市范围内全面推开。会议强调从推进治理体系和治理能力现代化的高度，深刻领会推进基层协商民主建设的重大意义，以思想的大解放引领基层协商民主建设水平大提升。打造“有事好商量”协商民主徐州品牌，必须聚力攻坚、开拓创新，在更高层次上创出可复制可借鉴可推广的经验典型。
-5-
[探究]1．为什么要推进协商民主？
提示：只有本着有序参与的原则，让居民或村民合理表达意见和建议，求同存异，才能找出解决问题的上佳方案，促成基层社会的和谐，基层民主协商，贯穿于基层治理的全过程。
2．有人认为：发展基层民主就是要重视协商民主。你是如何认识的？
提示：发展基层民主，需要坚持民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。
[总结]1．基层民主实践的形式与内容
形式
民主选举
民主协商
民主决策
民主管理
民主监督
直接选举产生村委会居委会成员
有序参与，合理表达，在城市或乡镇、社区或行政村以及企事业单位等不同的层次展开
凡关系到公共利益、公共事务的事项，集体做出决定
依法制定自治章程和议事规则，推动日常管理工作的制度化、规范化、程序化
防止以权谋私，尽可能避免管理工作的失误
内容
2.基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度
扩大基层民主，是社会主义民主广泛而深刻的实践，应该将其作为发展社会主义民主的基础性工程加以推进。
(2019·全国卷Ⅰ)某县针对群众普遍关注事项，在全县各村推行“亮开政策、亮开受理、亮开办理、亮开结果”工作法，及时公开工作安排部署、重点任务推进和惠民政策落实等情况，并依托“民情一点通”信息化平台，让群众随时随地查询。上述做法能够(
)①提升基层群众自治组织的公信力
②加强基层行政系统内部监督
③方便村民行使民主监督权
④保证村民行使民主决策权
A．①②
C．②④
B．①③
D．③④
【模拟演练】
1．长沙市发展和改革委员会于2019年3月22日召开“长沙市地铁票价听证会”。听证
-6-
会参加人对此次定价方案表示理解和支持，同时也对地铁票价方案提出了一些建设性意见。这一做法(
)A．充分尊重和发挥公民的决策权
B．体现公民当家作主的民主本质
C．有利于决策机关修正、完善拟定方案
D．是社情民意反映制度的具体体现
C
[参加听证会，是公民通过社会听证制度参与民主决策，有利于决策机关修正、完善拟定方案，C符合题意；公民可以参与决策，但不具有决策权，A错误；我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的本质是人民当家作主，B错误；参加听证会，不是社情民意反映制度，D不符合题意。]2．浙江省通过媒体常态监督、政府主动作为、群众广泛参与，推动解决了一大批群众身边的生态环境突出问题，以舆论监督作为整治环境问题的利器，让天更蓝、地更绿、水更清。这是因为(
)A．公民参与决策，能够提高决策的科学化和民主化
B．舆论监督是实现人民当家作主的有效途径
C．舆论监督有威力大、影响广、时效快的特点
D．舆论监督有利于人民依法直接行使民主权利
C
[舆论监督具有威力大、影响广、时效快的特点，以舆论监督作为整治环境问题的利器，能够让天更蓝、地更绿、水更清，C符合题意；媒体常态监督推动解决生态环境突出问题，不是公民参与决策，A不符合题意；实行村民自治和城市居民自治，以保证人民依法直接行使民主权利，是实现人民当家作主的有效途径，B、D与题意不符。]
2019年9月1日，新华社发布消息称，近日，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》。《条例》第十九条再次明确“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。《条例》第十九条指出：加强农村党的建设。以提升组织力为重点，突出政治功能，把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，发挥党员先锋模范作用。坚持农村基层党组织领导地位不动摇，乡镇党委和村党组织全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责
-7-
人，推行村“两委”班子成员交叉任职。健全村党组织领导下的议事决策机制、监督机制，建立健全村务监督委员会，村级重大事项决策实行“四议两公开”。
信息提取
加强农村党的建设
健全村党组织领导下的议事决策机制、监督机制，建立健全村务监督委员会，村级重大事项决策实行“四议两公开”
加强党的领导村民自治
知识对接
党的领导和执政地位
【高分练习】
1．我国的村民委员会组织法规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。这些规定(
)①表明村民选举可以比较充分地考虑当选者结构的合理性
②明确了村民委员会作为基层群众自治组织的法律地位
③反映了乡镇人民政府与村委会是领导与被领导的关系
④使村民委员会在民主管理活动中更加具有相对独立性
A．①②
B．①③
C．②④
D．③④
C
[乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，明确了村民委员会作为基层群众自治组织的法律地位，使村民委员会在民主管理活动中更加具有相对独立性，②④符合题意；村民选举是直接选举和差额选举相结合方式，乡镇政府或与村委会不是领导与被领导关系，①是等额选举的优点，不符合题意；乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，不是领导与被领导的关系，③错误。]2．阅读材料，回答问题。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我国全面深化改革提供了方向。《决定》提出，发展基层民主，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
分析发展基层民主的政治意义。
[答案]
①有利于推进民主选举，保障公民更好地管理社会事务。②有利于推进民主决策，-8-
促进决策科学化、民主化。③有利于加强民主管理，保障人民享有更多更切实的民主权利。④有利于实现民主监督，维护公民的合法权益。⑤有利于扩大基层民主，推进社会主义民主政治建设。(答出四条即可)
-9-
篇九：基层群众自治制度及其沿革发展
第十七讲基层群众性自治制度
第一节
概述
一、基层群众性自治制度的概念
（一）、基层群众性自治的概念
我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。虽然这一宪法规范明确了两点：一、城市和农村按居住地区实行基层群众性自治；二、自治组织是居民委员会和村民委员会。从逻辑上而言，前者是后者的前提，只有实行基层群众性自治组织，才有作为基层群众性自治组织的居民委员会和村民委员会。可见，虽然《宪法》第111条第1款的措辞以居民委员会和村民委员会为中心，实际上同时确立了基层群众性自治。由此出发，我们也就能够得出基层群众性自治制度的概念：基层群众性自治，就是处于基层的城市和农村居民群众通过居民委员会和村民委员会进行的、管理自己事务的制度。其中，城市居民自治是指城市居民通过居民委员会进行的、管理自己事务的制度，而村民自治是指农村村民通过村民委员会进行的、管理自己事务的制度。
（二）、基层群众性自治的特征
基层群众性自治制度具有如下特征：一、基层性。
从层级上来看，基层群众性自治的主体为处于最基层的城市居民和农村村民，而自治组织所的职责，也立足于基层，办理社区内群众的公共事务；二、群众性。基层群众性自治组织是群众性组织。在人事上，这表现为居民委员会的组成人员由本居住区域的所有有选举权的居民或者各户推选的代表选举产生，而村民委员会的成员则由有选举权的村民选举产生，即自治组织的成员来自群众、由群众选举产生，而不是由政府决定；在职权方面，群众性表现为居民委员会和村民委员会不具有国家强制力。它们主要通过说服教育的方式开展工作；而在与基层政权的关系上，群众性体现为居民委员会和村民委员会可以向基层人民政府反映居民或者村民的意见、要求和提出建议；三、自治性。在基层群众性自治制度之下，同一居住区域的居民和村民通过居民委员会和村民委员会作为组织手段，自行决定有关公共事务和公益事业的处理。虽然居民委员会和村民委员会也协助基层人民政府开展工作，但是其最根本的身份，仍然是基层群众进行自治的组织；四、直接性。虽然《宪法》
第111条将城市的居民委员会和农村的村民委员会界定为基层群众性自治组织，似乎没有直接规定直接民主的因素。然而，“基层群众性自治”的措辞本身，就表明应当由基层的群众进行自治，而直接民主相对于间接民主无疑更贴近自治的要求。因此，直接民主是我国基层群众性自治的内在要素。在《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》中，直接民主也得到了体现。按照这两部法律相关条文的规定，居民会议和村民会议讨论决定与全体居民和村民利益密切相关的问题。1
二、基层群众性自治制度的宪法和法律渊源
基层群众性自治制度的法律渊源包括宪法、法律、法规和规章，而在立法体制之外的其他规范性文件也发挥重要的作用。
1、宪法
基层群众性自治制度的宪法渊源中，最为核心、最为直接的规范是《宪法》第111条。它明确了基层群众性自治组织的宪法地位，为其提供宪法依据。然而，基层群众性自治制度的宪法渊源并不仅限于此，而是同时包括其他宪法规范。例如，在明确居民委员会、村民委员会同基层政权之间的关系的时候，就应当考察基层人民代表大会和人民政府根据相关宪法条文享有什么权限；而在研究居民委员会和村民委员会的权限的时候，鉴于基层群众性自治组织不得侵犯公民的基本权利，我们通过对基本权利条款的研究，可以知道公民的基本权利对居民委员会和村民委员会设定了何种限制，因此基本权利条款在某种意义上就构成了关于基层群众性自治组织的职权的消极条款；就居民委员会和村民委员会成员的选举而言，《宪法》第2条第1款关于一切权力属于人民的规定，无疑也是直接相关的。类似的例子举不胜举，它们说明，基层群众性自治制度的宪法渊源非常广泛，对相关问题都设定了宪法上的框架。
然而，《宪法》不可能全面地规范基层群众性自治的所有问题。因此，国家不可避免地要通过宪法之下的各种规范对其进行调整。就调整基层群众性自治的各种规范而言，它们是对《宪法》相关条文的具体化。只要不违反《宪法》设定的框架，各种规范的制订者具有较大自由调整的空间。
其他学者关于基层群众性自治制度特征的观点，参见魏定任，甘超英，傅思明：《宪法学》，北京大学出版社2004年第2版，第378、379页；李元书，田忠：《政治现代化过程中的基层群众自治》，载《学习与探索》，2000年第4期，第74页。
2、法律
基层群众性自治方面的法律，目前主要包括《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。它们调整基层群众性自治组织的性质、法律地位、选举、工作程序以及一些相关问题。本章后面两节将详细介绍这两部法律的内容。
3、行政法规和地方性法规
就基层群众性自治事宜，国务院有权制定行政法规，省、自治区、直辖市、较大市的人民代表大会及其常务委员会有权依据其宪法和《立法法》的相关规定制定地方性法规。它们在位阶上仅次于法律。此外，《城市居民委员会组织法》第22条、《村民委员会组织法》第29条明确授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定实施办法。
4、部门规章和地方政府规章
在行政法规和地方性法规之下，国务院各部、委员会和省、自治区、直辖市、较大市人民政府可以制定部门规章和地方政府规章调整基层群众性自治事宜。迄今为止，特别是民政部已经颁布了多个部门规章。
5、关于其他规范性文件
除了宪法、法律、法规和规章之外，在现实中还存在一些在位阶上低于规章的规范，它们往往也对基层群众性自治事宜进行调整。然而，法律渊源是在国家立法体制之下享有广义立法权的主体按照相应程序制定的规范，因此，基层群众性自治的法律渊源并不包括规章以下的其他规范性文件。
然而，这并不意味着其他规范性文件是违法的、可以忽略的。毫无疑问，较大市以下级别的人民政府可以通过具体行为在其宪法和法律确定的权限范围内执行调整基层群众性自治事宜的各种法律、法规和规章。在不违反高位阶规范的前提下，这些地方人民政府当然也可以通过抽象行为来执行有关法律、法规和规章。因此，它们也可以就基层群众性自治事宜制定规范性文件，尽管这些规范性文件出于前述原因不再属于基层群众性自治的法律渊源。
第一节
村民自治
一、村民自治的确立发展过程
1982年12月，五届全国人大五次会议通过的《宪法》在第111条将村民委员会规定为我国农村基层群众自治组织，从而为村民自治制度提供了宪法依据。
1983年10月，中共中央和国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，结束了实行多年的人民公社体制，这为全国农村实行村民自治创造了前提条件，之后开始在全国范围内建立村民委员会。到1987年颁布《村民委员会组织法》（试行）的时候，全国农村基本上已经建立了村民委员会。从1988年开始，民政部发布多个通知，对村民委员会换届选举、村民自治示范活动、村委会建设、村务公开制度等进行调整。从二十世纪九十年代以来，农村开展了村民自治示范活动，并且取得较大成效，为村民自治积累了经验。1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议通过了新的《村民委员会组织法》，作为村民自治的重要法律依据。
二、村民自治机关
根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治体的自治机关包括村民会议、村民代表会议、村民小组和村民委员会。
（一）、村民会议
村民会议是村民自治体的权力机关，是村民直接行使自治权的组织形式。它由本村十八周岁以上的村民组成2，由村民委员会召集。十分之一以上的村民提议的，应当召集村民会议。召开村民会议应当由本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者由三分之二以上的户的代表参加，所作出决定应经过到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。
需要注意的是，村民会议作为一个自治机关，并不同于全体有选举权的村民组成的整体，这一点在村民委员会的选举上体现得非常明显：村民委员会由有选举权的村民选举产生，候选人获得参加投票的村民的过半数选票，即为当选。3
而召开村民会议的时候，有本村十八周岁以上村民的过半数参加、或者有本村三分之二以上的户的代表参加即有效，而所作决定经到会人员的过半数通过即可4。其中，本村三分之二以上的户的代表出席时村民会议有效的规定，并不适用
234
《村民委员会组织法》第17条第1款。
《村民委员会组织法》第14条第2款。
《村民委员会组织法》第17条第2款第1句。
于村民委员会的选举，这就说明村民会议是一个独立的机关，不同于全体村民，无权选举村民委员会5。
村民会议的职权主要包括如下几个方面：一、讨论和决定涉及村民利益的事项6；二、村民委员会的设立、撤销和调整范围的变化必须经过村民会议讨论同意，否则不得报县级人民政府批准；三、制定和修改村民自治章程、村规民约7；四、对村民委员会及其成员进行监督8，可以罢免村民委员会成员9。
（二）、村民代表会议
村民会议作为村民自治体内的最高权力机关，作为一种直接民主的组织形式，无疑有利于村民直接行使其民主权利。然而，在人数较多或者居住分散的村，村民会议的召开面临现实的困难。在这一背景之下，自治自治实践过程中产生、得到立法认可的村民代表会议制度就具有很高的现实意义。在这一制度之下，人数较多或者居住分散的村可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民代表参加。村民代表则由村民按照每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。10
（三）、村民小组
此外，《村民委员会组织法》第10条规定，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。从该条的措辞来看，“分设”似乎意味着村民小组是村民委员会设立的机构。然而，“村民小组”的提法本身说明它是由居住相对集中的村民组成的集体，而不是村民委员会的下设机构。因此，《村民委员会组织法》第10条使用的“分设”一词有失准确，而应当采用“划分”的提法，将前半句修改为“村民委员会可以将村民按照居住状况划分为若干村民小组”。村民小组作为村民自治体的组成部分，和村民委员会之间并不存在领导和被领导的关系11。
不同观点参见崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期，《村民委员会组织法》第19条。
《村民委员会组织法》第20条。
《村民委员会组织法》第18条。
《村民委员会组织法》第16条第4、第5句。
《村民委员会组织法》第21条。
相反观点见崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期，第第132页。
67891011133页。
村民小组的职能，主要体现在组织方面，即村民小组可以推选村民选举委员会成员12或者村民代表13。
（四）、村民委员会
除了村民会议、村民代表会议和村民小组以外，村民委员会作为《宪法》第111条规定的自治组织，是村民自治体内部的重要自治机关。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，是村民行使自治权的组织14。
1、设立和组织
村民委员会根据村民的居住状况、人口多少，按照便于自治的原则设立。15一般情况下，在每个自然村设立一个村民委员会，而人口较多、居住分散的自然村可以设立两个村民委员会，或者在两个人口较少的自然村一共设立一个村民委员会。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。16
村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成17，他们都由村民直接选举产生18，不脱离生产19，应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务20。村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。21
村民委员会根据实际需要，可以设立专门委员会，如人民调解委员会、治安委员会、公共卫生委员会等。在人口少的村，村民委员会可以不设立下属委员会，而是由村民委员会成员分工负责有关工作。22
2、职权
《宪法》第111条第2款和《村民委员会组织法》第2条第2款明确规定了村民自治的事务范围，即办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协
1213141516171819202122
《村民委员会组织法》第13条第2句。
《村民委员会组织法》第21条第2句。
《村民委员会组织法》第2条第1款。
《村民委员会组织法》第8条第1款。
《村民委员会组织法》第8条第2款。
《村民委员会组织法》第9条第1款。
《村民委员会组织法》第11条第1款。
《村民委员会组织法》第10条第3款。
《村民委员会组织法》第23条。
《村民委员会组织法》第11条第2款。
《村民委员会组织法》第25条。
助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。调解、协助治安和反映意见的规定非常明确，确定自治事务的范围的关键，在于如何解释“本村的公共事务和公益事业”。按照最为广泛的理解，则任何涉及村民共同体的事务、涉及到其公共利益的事业，都是村民群众“自己的事情”23，因此属于自治事务。然而，村民委员会并不属于政权组织，特别是不同于、不隶属于基层政权，它们之间的职权是相互独立的，否则就不能够理解为什么乡镇人民政府不得干预属于村民自治范围内的事项。24
因此，村民自治范围内的事项，不包括国家立法权、行政权和司法权管辖的事务。此外，公共事务和公益事业必须具有公共性，因此，村民个人的、与村民群众没有关系、不具有公共性的事务，也不属于村民自治事务的范围。25
除了自治事务以外，村民委员会还根据具有协助乡镇政府工作的任务26，其中包括协助维护社会治安、征兵、计划生育、拥军优属、扶贫救灾，以及协助有关部门教育、帮助和监督依法被剥夺政治权利的村民27。需要注意的是，在这方面，村民委员会并非基层政府的下属工作部门。
3、与基层政权之间的关系
根据《宪法》第111条第1款的规定，村民委员会和基层人民政府之间的关系由法律规定。然而，这并不意味着立法者可以随意对两者之间的关系进行调整。相反，在规范村民委员会和乡镇人民政府中间关系的时候，立法者应当在宪法确认的框架之内，具体化农村基层群众性自治制度。无论如何，这方面的法律规范不得削弱和干预村民自治。从这个角度来看，《村民委员会自治法》第4条第1款将乡镇人民政府和村民委员会之间的关系规定为指导和被指导、支持和被支持、帮助和被帮助的关系，明文禁止基层人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项，并且在第2款规定村民委员会协助基层人民政府开展工作，是符合《宪法》第111条的。
232425
《村民委员会组织法》第1条。
《村民委员会组织法》第4条第1款。
类似观点见崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期，第
《村民委员会组织法》第4条第2款。
《村民委员会组织法》第26条。
137页。
2627
从《宪法》第111条和《村民委员会组织法》第4条的规定来看，村民委员会和基层人民政府之间之间尽管存在密切的关系，但是它们仍然是相互独立的主体。一方面，基层人民政府必须尊重村民自治的权限，不得对其进行干预。另外一方面，村民自治制度并不使得村民自治体对外隔绝。相反，村民委员会具有协助乡镇人民政府开展工作的义务。双方在处理相互关系的时候，都可能违反《宪法》第111条和《村民委员会组织法》第4条的规定，而其中基层人民政府干预村民自治的可能性更大。在实践中，一些村在上级政府部门的要求之下，建立与政府机构相对应的组织，从而使得行政村成为基层政权的末梢。28
在北京的一些行政村，每个村委员成员往往对应乡镇政府的不同业务科室，完成这些业务科室分配的工作，并且定期进行汇报。乡镇政府把很多行政事务交由村民委员会完成。29
这些做法有与宪法和法律的前述相关规定相抵触的嫌疑。
4、与基层党组织的关系
《村民委员会自治法》第3条规范村民委员会和中国共产党在农村的基层组织的关系。按照该条规定，基层党组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用，同时依照宪法和法律支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。概括而言，基层党组织既要发挥领导核心作用，又要支持和保障村民自治。联系这两个方面可以得出结论，基层党组织通过其领导，来支持和保障村民自治。因此，基层党组织应当积极动员、组织村民参与选举村民委员会成员、出席村民大会等自治活动。就属于村民自治范围内的事项，基层党组织可以提出意见和建议，以促进村民自治体内一致意见或者多数意见的形成，但是不宜直接作出决定，否则不仅越权，还妨碍村民直接行使民主权利。
在实践中，村党支部书记的权威往往高于村委会主任。一些抽样调查显示，党支部书记往往担任过村委会主任职务，而村委会主任则往往担任过村委会委员或者村民小组长职务。在这个人事变化体制之下，村党支部书记无疑具有最高的
28
王雅林：《农村基层的权力结构及其运行机制》，载《中国社会科学》1998年第5期，第
见彭于艳的博客文章：《基层自治组织更像是基层政府》（2008年5月31日），41页。
29http://blog.sina.com.cn/s/blog_48fefb2601009h60.html（2008年8月15日访问）。
30地位。
这就要求以村党支部书记为代表的基层党组织要特别注意使其活动不超出《村民委员会组织法》第3条规定的框架。
三、村民的自治权利
从组织和机构的角度考察村民自治制度之后，下文以村民为中心，研究其在自治中所享有的权利。村民的自治权利包括选举权利、参与决策的权利和进行监督的权利。
1、村民选举权利
在村民根据《村民委员会组织法》所享有的权利中，村民在村民委员会选举中所享有的一系列权利无疑具有重要地位。除了积极选举权以外，村民选举权还包括村民的消极选举权即被选举权、提名权。在村民自治体中，年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都享有选举权和被选举权，但是依法被剥夺政治权利的人除外。31
为了保障村民的选举权利，《村民委员会组织法》从各个方面对其予以保32障。首先，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
其次，在选举村民委员会之前，由本村有选举权的村民直接提名候选人，候选人的名额应当多于应选名额33，这样，通过村民的提名权和差额选举原则，使村民享有了真实的选择机会，保障了村民的选举权。再次，在选举的组织上，村民委员会的选举，由村民会议或者村民小组推选产生34的村民选举委员会主持35，因此村民选举委员会负责公布有选举权和被选举权的村民名单36、设立秘密写票处37、确认选举是否有效、候选人是否当选38、公布选举结果39以及其他相关事宜。最后，秘密
30
王雅林：《农村基层的权力结构及其运行机制》，载《中国社会科学》1998年第5期，第42、《村民委员会组织法》第12条第1款。
《村民委员会组织法》第11条第1款第2句。
《村民委员会组织法》第14条第1款。
《村民委员会组织法》第13条第2句。
《村民委员会组织法》第13条第1句。
《村民委员会组织法》第12条第2款。
《村民委员会组织法》第14条第3款。
《村民委员会组织法》第14条第2款。
《村民委员会组织法》第14条第3款。
43页。
313233343536373839
投票和公开计票的选举方法，也保证了村民能够自主行使投票权利，提高了选举的透明度，无疑也保障了村民的选举权利。
2、村民的参与决策权
在村民自治中，村民不仅可以选举和竞选村民委员会成员，还可以通过村民会议参与与其切身利益密切相关的重大事项。具体而言，对于下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定：一、乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；二、本村享受误工补贴的人数及补贴标准；三、从村集体经济所得收益的使用；四、村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；五、村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；六、村民的承包经营方案；七、宅基地的使用方案；八、村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他项。40
这就在村民自治中规定了直接民主制度。
3、村民对村民委员会进行监督的权利
村民只能参与与其利益相关的重大决策，而重要性较低的决策，则由村民委员会作出。为了保持对于村民委员会的监督，《村民委员会组织法》授予村民一系列监督权利。
首先，村民具有审议权和评议权。村民每年在村民会议上，审议村民委员会的工作报告，同时评议村民委员会成员的工作。41
这使得村民对于村民委员会工作的监督得到制度化。
其次，如果村民对村民委员会成员的工作不满意，则有权启动罢免程序。五分之一以上的有选举权的村民有权联名提出罢免案。罢免案应当写明罢免理由。被要求罢免的村民委员会成员有权提出申辨意见。在村民提出罢免案之后，村民委员会应当及时召开村民会议，由村民投票表决。如果有选举权的村民中，过半数投票支持罢免要求，则罢免案通过。42
最后，村民对村民委员会及其成员享有审议权、评议权和罢免权，属于人事方面的监督权，除此以外，村民还对村民自治体的事务享有相应的监督权。早在1994年，民政部就把建立村务公开制度和村民监督机制界定为村民自治示范
404142
《村民委员会组织法》第19条。
《村民委员会组织法》的18条第1款。
《村民委员会组织法》第16条。
活动的目标和任务。43
现行《村民委员会组织法》总结了这方面的实践经验，作了系统、明确的规范。该法第22条第1款规定了村务公开制度，第2款则规定了村民委员会应当及时公布的事项。具体而言，由村民会议讨论决定的事项及其实施情况、国家计划生育政策的落实方案、救灾救济款物的发放情况、水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项都应当及时公开。其中涉及财务的事项，至少每六个月公布一次，接受村民的监督。第3款则规定村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。第4款规定了村民委员会违反村务公开义务之后村民所享有的救济途径，即向乡、县人民政府及其有关主管部门反映。当然，在这种情况下，村民也可以行使罢免权。
第二节城市居民自治
一、城市居民自治制度的确立
早在中华人民共和国建立之后的几年，我国就出现了居民自治的一些实践。1954年，第一届全国人民代表会议第四次会议通过《城市居民委员会组织条例》，正式将城市居民委员会定性为群众自治性居民组织，同时规定了居民委员会的主要任务和组织机构。该条例促进了居民自治的普遍开展。然而，1958年“大跃进”以后，居民自治受到极大的消极影响，居民委员会的工作基本停顿。特别是在文化大革命期间，城市居民自治遭到严重破坏。居民委员会要不被解散，要不被更名为“革命居民委员会”。文革结束以后，居民自治制度才得以重建和发展。1979年，城市的革命居民委员会又改成居民委员会。1980年，全国人大常委会重新颁布1954年的《城市居民委员会组织条例》。1982年，第五届全国人大五次会议颁布的《宪法》在第111条正式确认了居民自治制度。1989年，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织法》，为居民自治提供了重要法律依据。
二、居民自治的机关
（一）、居民会议
由十八周岁以上的居民组成的居民会议是居民自治体中的权力机关。其性质决定了居民会议在居民自治中享有广泛的职权：涉及全本居民利益的重要问
43
民政部《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》（1994年2月8日）“一、村民自治示范活动的目标和任务……
(二)村民自治示范单位的任务是：……
建立村务公开制度和村民监督
机制，实行民主监督
……
”
题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定；居民委员会向居民会议负责并报告工作；居民会议有权撤换和补选居民委员会成员；居民会议还有权讨论制定居民公约，该公约报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行，其内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。
就其运作程序而言，居民会议可以由全体18周岁以上的居民参加、或者由每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。召开居民会议的时候，必须有全体十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。44居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。45
（二）、居民小组
居民委员会可以将全部居民划分为若干个居民小组，并由每个居民小组推46选小组长。
居民小组的职权包括推选代表二至三人，由其选举居民委员会成员47；可以选举代表二至三人参加居民会议48；三分之一以上的居民小组提议的，应当召集居民会议49。由此可见，居民小组也是居民行使民主权利的重要方式，而其代表功能则为居民自治提供便利。
（三）、居民委员会
在居民自治中，居民委员会发挥重要的作用。从性质上来看，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织50。
1、设立和组织
居民委员会根据居民居住状况，以便于居民自治为原则，一般在100户到700户的范围内设立。51其设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。52
居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成53，他们应当
444546474849505152
《城市居民委员会组织法》第9条。
《城市居民委员会组织法》第10条。
《城市居民委员会组织法》第14条。
《城市居民委员会组织法》第8条。
《城市居民委员会组织法》第9条第2款。
《城市居民委员会组织法》第10条第2款。
《城市居民委员会组织法》第2条。
《城市居民委员会组织法》第6条第1款。
《城市居民委员会组织法》第6条第2款。
遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，热心为居民服务54。
在多民族居住的地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。这一规定符合《宪法》第4条第1款第1句确立的民族平等原则。居民委员会成员由本居住地区全体有选举权的居民或者每户派代表选举产生。在居民要求的情况下，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。55
根据需要，居民委员会可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可以兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。56
2、居民委员会与城市基层人民政府的关系
居民委员会与基层人民政府之间的关系为指导与被指导、支持和被支持、帮助和被帮助的关系。与此同时，居民委员会协助城市基层人民政府即不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关开展活动。57
就此而言，居民委员会与基层人民政府之间的关系，和村民委员会与基层人民政府之间的关系相同。然而，乡镇人民政府不得干预属于村民自治范围内的事项58，而城市基层人民政府并不被明文禁止干预城市居民自治。这并不意味着默许不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关干涉居民自治，而是针对现实中村民自治更容易被干预的情况而明文禁止对自治事项的干预。
3、居民委员会的任务、工作方法和经费
根据《宪法》第111条第2款的规定，居民委员会的任务是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维持社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。《城市居民委员会组织法》第3条具体规定了居民委员会的任务。有关任务大体可以分为两类：一方面，居民委员会完成居民自治方面的事务。办理本居住地区居民的公共事务和公益事业、调解民间纠纷等都属于此类；另外一方面，居民委员会还应当协助人民政府或者其派出机构的
535455565758
《城市居民委员会组织法》第7条。
《城市居民委员会组织法》第12条。
《城市居民委员会组织法》第8条。
《城市居民委员会组织法》第13条。
《城市居民委员会组织法》第2条。
《村民委员会组织法》第4条第1款。
工作。社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作往往依赖于具有强制性的国家权力，而居民委员会作为群众性自治组织不可能享有国家权力，但是居民委员会又在联系、深入群众方面具有得天独厚的优势，排除其介入则可能导致有关工作难以进行的结果，因此，在现行法律体制下，在这些领域，居民委员会协助人民政府或其派出机关开展工作。
在完成上述任务的过程中，居民委员会决定问题时采取少数服从多数的原则，工作中应当采取民主的方法，不得强迫命令。59居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意；收支帐目应当及时公布，接受居民监督。60所需工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。
居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。61
三、居民的自治权利
在城市居民自治中，居民作为自治的主体，享有一系列权利。首先，居民享有竞选和选举居民委员会成员的权利。年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都享有选举权和被选举权，但是依法被剥夺政治权利的人除外；其次，居民享有参与决策权。居民主要通过居民会议这一方式，特别是对涉及自身利益的重大问题，参与讨论和决定；最后，居民还享有通过居民会议对居民委员会进行监督的权利。在居民会议上，居民可以听取居民委员会的报告，如果对居民委员会成员的工作不满意，则可以撤换和补选居民委员会成员。
与村民在村民自治中享有的权利相比，居民的自治权利无疑在范围和深度上都有一定差距。例如，村民的监督权包括了审议权、评议权、罢免权、以及在村务公开方面享有的权利，大于居民享有的类似权利的范围。然而，这并不意味着居民自治比村民自治的民主程度低。农村和城市社区之间存在结构性区别。例如，农村土地的集体所有制，就使得村民集体成为土地的所有者，从而建立了村
596061
《城市居民委员会组织法》第11条。
《城市居民委员会组织法》第16条。
《城市居民委员会组织法》第17条。
民内部之间紧密的联系。相比之下，城市居民自治往往只是居住于同一区域、但是除此以外没有其他重大关系的公民进行的自治。因此，对城市居民在居民自治中赋予较少的自治权利，就具有一定的合理性。
第十七讲
国家机构(四)
发表时间:2008-05-0415:13:30|来源:|浏览次数:7次
]
(一)单项选择
1．下列哪个选项不属于民族自治地方的自治机关？（B）
A．自治区的人民代表大会
B．自治州的人民法院
C．自治县的人民政府
D．自治旗的人民代表大会
2．根据宪法和法律，下列机关中，有权制定自治条例的包括（）
A自治区人大常委会
B自治州人民代表大会
C自治县人大常委会
D民族乡人民代表大会
答案：B提示：本题考查的是自治条例的制定权主体。
解析：《民族区域自治法》第2条第2款规定：“民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。”第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”根据这两条规定，有权制定自治条例的是自治区、自治州和自治县的人民代表大会，不包括人大常委会，所以只有B项是正确的。另外，由于民族乡不是民族自治地方，所以其人大也不可制定自治条例，所以D项是不正确的。
3．
居民委员会和村民委员会是（A）
A．基层群众性自治组织
B．基层政权机关
C．基层政权机关的派出机关
D．基层群众性团体
4．下列关于村民委员会的表述，错误的是（
D）
A．村民委员会对村民会议负责，向村民会议报告工作
B．村民委员会组成人员由村民直接选举产生
C．村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，必须经村民会议讨论同意后，报县人民政府批准
D．村民会议由村民委员会召集，如有1/20以上村民提议，应召集村民会议
(二)多项选择
1．某自治州是新疆维吾尔自治区所辖的回族自治州，下列各项有关该自治州的论述，错误的是哪些?（）
A．新疆维吾尔自治区的人民代表大会可以为该自治州制定自治条例
B．自治州人民代表大会制定的自治条例需要由新疆维吾尔自治区人大常委会报全国人大常委会批准后生效
C．自治州人民法院院长必须由回族人担任
D．自治州人民政府的州长或副州长应由回族人担任
答案：ABCD提示：本题考查的是自治州的含义。
解析：我国宪法116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”根据这一规定，自治条例的制定权属于民族自治地方的人民代表大会，所以新疆维吾尔自治区可以为整个自治区制定自治条例，但不可以为其属下的自治州制定自治条例，自治州自治条例的制定权属于自治州的人民代表大会，所以A项不正确。
宪法第116条规定：“自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”根据这一规定，该自治州的自治条例只需要报新疆自治区人大常委会批准后即可生效，而不需全国人大常委会的批准，所以B项不正确。
宪法第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”宪法第113条第2款规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”第114条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”根据这些规定，该自治州的州长必须由回放公民担任，但法院院长并不法定地要求回放公民担任。所以C项和D项错误。
2．自1997年7月1日起，在香港特别行政区所实施的全国性法律是哪些法律？
A．《中华人民共和国宪法》
B．《中华人民共和国国籍法》
C．《中华人民共和国外交特权与豁免条例》
D．《关于中华人民共和国首都、纪年、国歌、国旗的协议》
答案：BCD提示：本题考查的是中央立法在特别行政区的实施情况。
解析：《香港特别行政区附件三》规定：“下列全国性法律，自一九九七年七月一日起由香港特别行政区在当地公布或立法实施。
一、《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》
二、《关于中华人民共和国国庆日的决议》
三、《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》附：国徽图案、说明、使用办法
四、《中华人民共和国政府关于领海的声明》
五、《中华人民共和国国籍法》
六、《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。”
3．依据我国特别行政区基本法，下列哪些选项的表述是正确的？
A.特别行政区的立法不需要报全国人大常委会批准
B.不服特别行政区法院的判决，可以上诉至我国最高人民法院
C.特别行政区可以自主决定外交、经济、财政等事项
D.中央人民政府可授权特别行政区依照基本法自行处理有关对外事务
答案：AD提示：本题考查的是中央和特别行政区的关系。
解析：《香港特别行政区基本法》第17条第2款规定：“香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。”备案不是批准，这表明特区立法不需要经过全国人大常委会的批准，所以A项是正确的。但这并不表明全国人大常委会对特区立法不能进行监督。该条第3款规定：“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。”
《香港特别行政区基本法》第2条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第82条规定：“香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院。”根据这些规定，特区享有终审权，因而特区的任何案件经终审法院审理
完毕即告终结，不可上诉最高人民法院，所以B项是错误的。
《香港特别行政区基本法》第13条第1款规定：“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。”第3款规定：“中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”根据这些规定，外交事务处理权属于中央，特区能够处理的只能是对外事务，所以C项是错误的，D项是正确的。
4．根据宪法和法律，下列选项中表述正确的有（BC）
A．村民委员会由主任、副主任、秘书长和委员组成
B．村民会议由本村18周岁以上的村民担任
C．村民委员会向村民会议负责并报告工作
D．村民委员会每届任期3年，其组成人员可以连选连任一次
5．关于村民委员会，下列表述中正确的选项包括（BCD）
A．村民委员会受乡、镇人民政府的领导
B．村民委员会的主任和副主任由村民直接选举产生
C．村民委员会的选举由村民选举委员会主持
D．村民委员会向村民会议负责并报告工作
三、名词解释：
1．特别行政区立法会主席
2．民族自治权
3．自治条例
4．特别行政区
5．特别行政区法院
提示：注意香港法院和澳门法院组织系统的区别。
答案：是特别行政区的司法机关，行使特别行政区的审判权。香港特别行政区设立终审法院、高等法院、区域法院、裁判署法庭和其他专门法院；澳门特别行政区设立初级法院、中级法院和终审法院。特别行政区法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。
6．居民委员会
7．村民委员会
四.简答题（答案参见姚国建、杜榕编：《宪法学习指导》，中国政法大学出版社2007年版，第169页。）
简述村民委员会的机构设置及活动方式。
五、论述题
1．比较民族自治地方和特别行政区
提示：民族自治地方与特区的差异比较大，包括内容较多，需要仔细掌握。
答案：民族自治地方和特别行政区都是我国实行自治的地区，这两类地区既有共同点，也有不同点。
它们的共同点在于：①两类地区都走我国的一级地方行政区域，都是中华人民共和国不可分割的一部分；②两类地区都实行自治。
它们的不同点：①两者的目的不同。特别行政区制度是为了解决国家统一问题，民族区域自治制度是为了解决少数民族当家作主，自己管理自己的问题。②两者的理论基础不同。特别行政区的理论基础是“一国两制”；民族自治地方的理论基础是民族平等和民族团结，是中华人民共和国的统一和团结。③两者的法律基础不同。特别行政区的法律基础是宪法和《特别行政区基本法》；民族区域自治的法律基础是宪法和《民族区域自治法》。④两者实行的制度不同。特别行政区实行的是资本主义制度，民族自治地方实行的是社会主义制度。⑤两者的自治权不同。特别行政区享有高度自治权，有独立的行砍、立法、司法权，实行财政独立，但不承担防务的职责；民族自治地方虽然也享有自治权，但其享有的自治权的范围和程度低于特别行政区。⑥两者实行的法律不同。特别行政区实行的法律包括基本法、保留下来的法律以及特区立法机关自己制定的法律，全国性法律大部分不在特区实施；但民族自治地方虽然也有立法权，但中央立法一般要在民族自治地方实施。
篇十：基层群众自治制度及其沿革发展
坚持民族区域自治制度和基层群众自治制度我国作为统一的多民族国家，各民族在我国的历史发展进程中都做出了不朽的贡献，并形成了各族人民相互依存、共同发展的良好局面。民族关系的和谐是构建社会主义和谐社会的重要内容之一，也是民族和谐发展的客观环境和必要条件。【1】
【1】柴秀波，意识形态整合：民族和谐的精神动力【J】理论前沿，2009（20）:23
民族关系是多民族国家最复杂最重要的社会关系，它渗透于社会各个领域，对社会发展影响极大。因此，在当前构建社会主义和谐社会的时代背景下，怎样巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，实现民族关系与社会发展的良性互动是摆在我们面前的一个重大课题。【2】
【2】张艾力，和谐社会与构建民族发展【J】中国民族，2006.04（总是一种通常“用来表示在中央权力对一定的领土和居民实行长期的政治控制之后介于文化和政治疆界之间逐步形成的融合体”【】
【】[美]哥伦比斯、沃尔夫：《权利与正义》，华夏出版社1990年版，中华人民共和国建立以后，为了保障少数民族在地方政权中的平等权利，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》关于民族政策的基本精神，在一些民族杂居地区建立民族民主联合政
府。并从1949年起，在全国范围内全面推行民族区域自治制度。这是中国共产党解决国内民族问题的基本政策，是新中国在废除了封建剥削和民族压迫制度后，充分体现民主原则，实现各民族平等团结联合的一种新型政治制度。为确保民族区域自治的顺利进行，1952年8月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等作出了明确规定。
民族自治地方政府行政观念十分落后，管理制度十分缺乏的现实决定了民族自治地方政府创新的总体思路是：行政理念创新是民族自治地方政府创新的首要任务管理制度创新是民族自治地方政府创新的核心内容，行政技术和行政实践创新是民族自治地方政府创新的重要环节。【】
【】方盛举，中国民族自治地方政府发展论纲【】人民出版社
政府行政观念创新要做到：（1）民族自治地方政府必须树立“自主和自治”的行政理念（2）民族自治地方政府必须树立“平等、团结和共同繁荣”的民族关系理念（3）民族自治地方政府必须树立“顾客至上、以人为本”的服务性政府理念（4）民族自治地方政府要树立“有所为，有所不为”的有限政府理念（5）民族自治地方政府要树立“法律至上”的法治政府理念（6）民族自治地方政府要树立“政务公开”的透明政府理念（7）民族自治地方政府要树立“民主行政”的参与型政府理念（8）民族自治地方政府要树立“为公众利益负责”的责任政府理念（9）民族自治地方政府要树立“高校行政”效能政府理念。
政府制定的创新要做到：（1）决策制定创新（2）编制管理制定创新（3）民族自治地方政府的人事制度创新（4）责任制度创新（5）政治参与制度的创新
政府行政技术和行政实践的创新：（1）“电子网络政务”是建设民族自治地方政府的关键（2）实行公共服务创新
基层群众自治制度优势特点
第一，我国的基层群众自治与人民群众的切身利益密切相关，能够直接反映人民群众的利益诉求。在自治的内容上，群众自治的事务涉及群众方方面面的切身利益，人民群众能够获得看得见、摸得着的利益，能够表达自己的利益诉求，能够保护自己的权利不受侵犯。在行使民主权利的方式上，人民群众在自己生活的社区内，通过选举、决策、管理和监督，直接参与基层公共事务和公益事业的管理，使得民主参与具有直接性和有效性。基层群众自治的这一特点和优势有利于调动人民群众参与的积极性，增强民主的广泛性和真实性，使之成为广大人民群众学习民主、实践民主的成本低、效益高的大学校，有利于培养具有公民意识的现代公民。
第二，我国的基层群众自治在党和政府的主导下进行，能够坚持正确的方向并稳定有序地发展。我国基层群众自治制度的建设与实践活动是在党和政府的主导下开展的，这是我国社会主义民主政治的一大特点，也是发展社会主义民主政治的一大政治优势。坚持党的领导，是基层群众自治坚持正确的政治方向，有计划、有步骤地稳定有序发展的根本保证。实践证明，基层群众自治制度较好地解决了我国人民民主发展问题，使得亿万人民群众广泛参与的民主政治建设健康有序地发展，成为推动社会进步的巨大力量。
第三，我国的基层群众自治能够与经济社会发展相适应、相促进。这种适应和促进主要体现在两个方面。一是在工作部署上的适应和促进。我们在推进基层群众自治的过程中，始终以推动和保障党和国家的中心工作为目标，与整体经济社会发展相适应。比如，农村村民自治制度是适应农村经济体制改革需要而产生的，对化解农村社会矛盾、解决三农问题、提高政府管理水平和农民素质，都起到了重要作用；城市社区居民自治制度则是适应城市基层社
篇十一：基层群众自治制度及其沿革发展
毛概期中作业基
层
民
主
自
治
制
度
专业：戏剧影视文学班级：1204姓名：白娟
学号：2012044147
基层群众自治制度的发展
——从提出到现今的发展概况
基层群众自治制度是中国的一项基本政治制度。它是基层自治和民主管理制度，是社会主义民主广泛而深刻的实践。目前中国已经建立了一农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主权利，实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作。
一、基层群众自治制度概况
基层群众自治制度的主要内容和基本要求就是使基层群众实行四大民主、四个自我和享有四项权利。四大民主就是依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。四个自我就是依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。四项权利就是保障基层群众对一切基层事务享有充分的知情权、表达权、参与权、监督权。基层群众应该积极参与自治、学习自治、善于自治，不断提高自治能力，实现政府依法行政与基层群众依法自治的有效衔接和良性互动。
基层群众自治的实践主体是基层人民群众，基层人民群众的关心、支持、参与决定着基层群众自治的成效。因此，要把解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点，紧密围绕关系人民群众切身利益尤其是难点热点问题，首先实行群众自治，通过发扬民主，集思广益，共同管理，妥善处理各种利益关系，积极化解各种矛盾，使基层群众自治，在促进基层经济社会发展，促进人民生活改善、促进社会和谐中发挥重要作用。
二、我国农村基层群众自治制度的历史发展
我国的基层群众自治制度，是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的，并首先发育于城市。
城市居民委员会这一重要的群众性自治组织在中华人民共和国成立之初就在一些大城市中产生了。建国之初，新生的人民民主专政政权面临着十分艰巨的任务。一方面，要肃清一切敌视人民民主专政政权的反动势力
的破坏活动；另一方面，要充分调动人民群众参政议政的积极性。要实现上述目标，建立有效的基层政权组织形式就显得极其重要。城市居民委员会在这种情况下应运而生。
1949年底到1950年初，在一些城市中出现了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称不一的群众性自治组织。1950年3月，天津市根据居民居住状况建立了居民委员会。同时期，在湖北省武汉市的部分街道也开始建立了居民代表委员会和居民小组。但是，此时居民委员会的特点是，各地的规模不太一样，职能也不统一，有的居民委员会的领导整日陷入繁忙的工作事务之中，有的居民委员会的组成人员则利用手中的权力大搞乱筹款、乱募捐活动等。
为了克服此类不正常的现象，1953年6月8日，彭真同志给毛泽东等中央领导同志专门写了一个报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。报告指出，城市街道居民委员会这一组织是需要建立的。
它的性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织。
它的主要任务应当是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，发动居民响应政府的号召，向基层政权反映居民的意见。居民委员会应当由居民小组通过选举产生，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的下属机关，因此，不应交付太多的事情让它办。
毛泽东及其他中央领导同志同意了这个报告。此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众性自治组织。
1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。这个条例的贯彻和实施，有力地推动了城市居民委员会组织的建设和发展。到1956年底，城市居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展。
众所周知的原因，1958年以后，城市居民委员会的发展遭受了挫折。
党的十一届三中全会以后，我国城市居民委员会的组织建设得到了全面的恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。
1982年，现行宪法在总结我国居民委员会实行群众自治经验的基础上，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。根据现行宪法的规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行了整顿，并建立了符合现行宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。
为了充分保障城市居民的自治和各项民主权利，在经过多年调查研究和总结《居民委员会组织条例》实施经验和教训的基础上，1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了城市居民委员会组织法。这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。截至2006年底，全国共有居委会80717个，居民小组123.5万个。
同城市居民委员会相比，村民委员会出现得比较晚。
那是党的十一届三中全会后，在实行联产承包责任制的过程中，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。起初这一组织形式并不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。从1981年春天起，开始改称村民委员会。村民委员会的建立，使农村日常生活中的一些问题迅速地得到了解决。
广西的这一做法在当时引起了很大反响，全国许多地方都仿效广西的做法，纷纷建立起村民委员会组织。这一时期的村民委员会组织名称不统一、机构不健全、任务比较单一、村规民约不完善。最大的缺憾就是村民委员会的民主色彩还不太浓。
1982年，全国人大常委会在起草宪法修改草案时，总结和吸收了城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会和居民委员会一起写进了宪法，并对村民委员会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这是我国制宪史上的一个创举。
现行宪法颁布以后，全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的活动。绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础建立了村民委员会，以生产队为基础建立了村民小组。在普遍建立村民委
员会的基础上，北京、内蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根据本地实际制定了《村民委员会组织简则》。
1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了村民委员会组织法(试行)。
1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过村民委员会组织法。此后，我国农村呈现出强大的生命力，在实践中不断发展壮大。截至2006年底，全国共有村委会62.4万个，村民小组453.3万个。经过十几年的实施，村民委员会组织法的修改被提到议事日程，2009年12月22日，村民委员会组织法修订草案提交十一届全国人大常委会第十二次会议审议，至此，我国农村基层群众自治制度走向成熟。村民自治制度在我国农村的建立与发展，促进了农村基层民主政治建设，推动了农村经济、文化、社会的发展。
三、基层群众自治制度存在的问题
众所周知，我国农村基层群众自治制度在发展社会主义民主政治，充分调动广大农民群众积极性、主动性和创造性，推动农村经济发展，促进社会和谐等方面发挥了重要作用，但是，也还有很多不容忽视的问题。
（一）村民自治制度立法不完善。一是宪法对村民自治制度的规定不完善。我国《宪法》第111条对村民自治作了间接性规定,即通过对村民委员会的设立、性质及组成人员进行规定，为村民自治的立法与实践提供了根本大法的保障。但仍存在不少问题，从条文所处的位置来看，村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。二是法律关于村民自治制度的立法不完善。我国法律体系中，只有《村民委员会组织法》集中地规定了村民自治制度内容，其它法律基本没有涉及，近年来,随着我国农村经济的发展，越来越不适应村民自治需要，对违反《村民委员会组织法》规定的，我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治，极大地阻碍了村民自治。
（二）村民委员会与乡（镇）人民政府、村党支部之间的关系还未理顺。
一是村民委员会与乡（镇）人民政府之间的关系不顺。根据《村民委员会组织法》第二条、第四条的规定，村民委员会不属于国家的行政机关，是群众性自治组织，和乡（镇）人民政府之间不存在上下级的隶属关系。村民委员会是由村民选举产生，直接对村民负责，而不是对乡（镇）人民政府负责，乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡（镇）人民政府开展工作，可以看出，乡镇人民政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。但是，实践中，村民自治大多处于有名无实的状况，有些乡（镇）人民政府仍然以上级机关自居，任意干预村民委员会的工作，村民自治权被束缚在较小的范围内，村民自治呈行政化趋势，表现在民主选举上，乡（镇）人民政府任意干预村民选举，侵犯村民选举权利，一些乡（镇）人民政府任意违法撤换、委派、指定村民委员会成员；在民主决策上，乡（镇）人民政府常常以行政命令取代村民委员会的民主决策，村民委员会成员没有民主决策权；在民主管理上，乡（镇）人民政府任意干预村民委员会内部的社会经济文化事务；在民主监督上，乡（镇）人民政府采取硬性控制或软性支配的方式限制村民委员会的自治权，干涉村民会议的监督权。同时，一些村民委员会成员也没有认识到自己代表的是村民，应对村民负责，而乐于接受乡（镇）人民政府做自己的上级领导，导致二者的关系在实践中多为领导与被领导的关系，从而使得村民委员会在工作上只听命于乡（镇）人民政府的指示，而忽视村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治。二是村党支部与村民委员会的关系不顺。对于两者的关系，现行的《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”体现了党在村民自治中对村民委员会的领导核心作用。从理论上看，一方面村党支部是由村党员选举，并由乡镇党委任命的，其权力来源于乡镇党委和党员的授权，旨在保证党的路线、方针、政策能在本村范围内得到贯彻执行；另一方面，村民委员会又是由全体村民投票选举产生的，其权力来源于全体村民的授权；两者之间不应产生冲突。但是实践中，许多地方的
"两委关系"并不顺畅，矛盾重重，或是村党支部包办一切，没有发挥村民委员会的作用，使村民会议、村民代表会议流于形式；或是村民委员会成员不接受村党支部的领导，不按照民主决策程序办事；或是村党支部和村民委员会各自为政，村支书和村民委员会主任都想揽权，分庭抗礼，互相对峙；这些导致了村党支部与村民委员会、党支部书记与村民委员会主任之间的矛盾冲突，造成村里的工作难以正常开展，严重阻碍了村民自治。
（三）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则不能落到实处。
村民自治制度包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个民主原则，徒法不足以自行，并不是说有了民主制度，村民自治的四个民主原则就能实现，在我国的村民自治实践中，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并不容易。在民主选举方面，存在“富农”干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力"自治制度"；同时，我国农村千百年来沿袭下来的宗族观念对村民自治也是一大威胁，还存在宗族、姓氏的不同而形成互相对立的派系，使基层民主的推行难于落实。在民主决策方面，根据《村民委员会组织法》的规定，凡是涉及农民群众切身利益的相关事项，如村集体的土地承包和租赁、村公益事业经费的筹集等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定，然而现实中常常是村支两委决定，并没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，没有真正体现村民的意志。在民主管理方面，村务公开不按规定落实，或敷衍了事，在公益事业经费、救灾救济款、低保等涉及群众切身利益的政策落实情况方面讳莫如深，甚至根本就没有公开。在民主监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组，但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑，甚至引起群众上访。
四、党的十八大对基层群众自治制度的完善
十八届四中全会精神：推进基层治理法治化
基层治理法治化，就是要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法律化的轨道。基层法治建设，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。
一、推进基层治理法治化是实现依法治国的基础性工程
党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。从现在到2020年这一阶段，是全面推进依法治国的关键时期，这就要求我们党必须从全局性、基础性、战略性高度出发来推进基层治理法治化。
（一）改革开放以来，基层治理法治化取得显著成效
（二）我国基层治理法治化存在的问题
（三）推进依法治国，必须打牢基础
二、充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用
党的十八届四中全会强调，要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民意识，提高依法办事能力。这是我们党根据全面推进依法治国的新形势，对基层党组织和党员干部提出的新要求，具有很强的指导性和针对性。
（一）
发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用
（二）
增强基层干部法治观念、法治为民的意识
（三）
加强基层干部依法办事能力建设
三、加强基层法治机构和法治队伍建设
党的十八届四中全会提出，要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。这就明确了推进基层治理法治化的前进方向，提出了基本要求。
（一）
加强机构和队伍建设建立重心下移、力量下沉的法治工作机制
（二）
建立重心下移、力量下沉的法治工作机制
（三）
推进法治干部下基层活动
五、总结
坚持和完善基层群众自治制度，要在现有制度的基础上进行制度创新。要健全各项民主管理制度，完善各项公开办事制度，建立和完善有利群众自治的机制体制，依照制度保证群众依法行使民主权利。要丰富社会主义基层民主政治的实
现形式，扩展民主渠道，从基层经济、政治、文化、社会生活等方面，扩大人民群众的有序参与，组织和引导人民群众在基层民主自治实践中提高自我管理水平。
基层群众自治是历史的必然和时代的潮流。现代城广大业主和群众，应该在基层群众自治实践中有新突破，有新创造，有新作为，有新改进。
篇十二：基层群众自治制度及其沿革发展
坚持和完善基层群众自治制度行政管理教研部
仓拉
基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。党的十七大以来,各地将推进基层群众自治制度建设作为社会主义民主政治建设的基础工程来抓，取得了显著成效。随着经济发展方式加快转变、社会结构加速转型、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,基层群众自治面临着新形势新要求。深入落实和不断完善基层群众自治制度，确保城乡居民享有更多更切实的民主权利，是坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的重要任务.一、中国基层群众自治制度的历史变迁
1、新中国成立前传统中国社会的乡村自治
中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织。为了维持以家族为核心的乡村自治,族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用.2、新中国成立后中国社会的基层自治变迁
新中国成立后,农村社会组织和社会结构发生了重大变革,中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的民主权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。1980年前后，广西宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治
安，发展生产，效果很好。这些不同于人民公社时期生产队和生产大队的新兴组织引起了中央有关领导人的注意，1982年宪法充分肯定了村委会作为基层群众性自治组织的地位。到了1987年，党的十三大明确提出,要发展基层社会生活的群众自治。经过20多年的发展，以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。
中国共产党的十七大报告明确指出，坚持中国特色社会主义政治发展道路，就要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度"。这是“基层群众自治制度"首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度范畴。党的十七大将“基层群众自治制度"确立为我国社会主义民主政治的基本政治制度，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容.二、党的十七大以来我国城乡基层群众自治的新实践和新成就
党的十七大以来，我国基层群众自治制度不断完善，组织载体不断健全，内容不断丰富，形式更加多样，基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制进一步健全,基层群众自治制度在中国特色社会主义民主政治制度体系中日益发挥着基础性作用。
1、制度建设取得新进展
村委会组织法修订实施，地方性法规不断修订完善.中央先后就社区居委会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制等下发文件,为城乡基层群众自治实践提供了更加有力的法律和制度保障，为切实保障农民群众的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权发挥了重要作用.2、组织建设不断加强。
基层群众自治组织基本实现了全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。目前农村有59万多个村委会，成员233.3万人；城市有8.9万个社区居委会，成员43。9万人.近年来，各地积极培育和发展服务性、公益性、互助性社区社会组织,并引导这些组织发挥在发展生产、提供服务、参与监督和建言献策等方面的作用.3、“四个民主”实践全面推进。
十七大以来，城乡基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践日益广泛深入开展。农村普遍开展了8轮以上的村委会换届选举，98%以上的村委会依法实行直接选举，无记名投票、公开计票的方法得到普遍运用,秘密写票处普遍设置，竞职演讲、治村演说等形式普遍实行，村民参选率达到95％。城市开展了6轮以上的居委会换届选举.村（居）民会议及其村（居）民代表会议经常召开，村务公开、民主评议、村干部定期报告工作、村干部任期和离任经济责任审计等活动普遍开展。自治范围不断扩大,领域不断拓展，基层群众自治的形式日趋丰富。
4、保障机制进一步健全。
全国城乡社区服务设施建设不断加强，社区服务专职工作人员素质提升、待遇提高，城乡基层社会管理服务能力进一步提升。全国乡镇机构改革深入实施，街道和城市社区体制改革积极探索，政府职能进一步转变，自治组织行政化的问题逐步解决.各级财政对村级组织的补助稳步增长，村级组织活动场所建设得到加强，化解村级债务取得积极进展,村干部报酬和村办公经费逐年增加，村级组织运转经费保障机制初步建立.
三、当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存
当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行，即农村的村民自治和城市的居民自治.随着基层群众自治工作的开展，各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新,取得了显著的成效.如村委会成员的“海选”,村民代表会议的设立;城市居民委员会的直选,等等。然而，城乡基层群众自治实践也存在许多问题。例如，村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题,乡—村之间的矛盾冲突问题等等.更加严重的是，在许多乡村地区,农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞，农业发展缓慢，农民负担沉重,农村社会失序等“三农问题”亟待解决.城市居民自治工作也不容乐观，在多数城市的社区建设中，居民自治还没有很好地实行,社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层民主的目标。
四、坚持和完善基层群众自治制度的实践路径
1、完善基层群众自治的相关法律制度。
2、扩大基层群众自治范围.3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制.4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。
5、建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制.
篇十三：基层群众自治制度及其沿革发展
1.基层群众自治制度的内涵所谓基层群众自治制度，是中国人民根据法律规走，在所居住的社会基层区域内，进行自我管理、在我教育和自我服务的→种制
匮。官带有基层性、群众性和自治性的特点，基层性，是指人民群
744中华人民头号和国政治制度
企的这呻自治，实施f自身居住的社会基层区域内♂群众生，是指
凡在居住区域内的公民，包括工人、农民、知识分子、军人、商人、学
生，不分职业、性别、年龄，t~参加自治组织，开展自治情动。自治
性，首先意睛看具有定的自治杠。凡属本居住区内群众自己的
事，均由自治组织自行决策，自己办理，只要不违反法律，任何人不
得干情。本居住区内的领导成白，由本居住区公民直接选举产生.平需要国家政权机关指派。其院，自治性意晾着群f);自治组织不是
级政权组织，它所规定的公约、民约和条例只在本居住区内起作
用.且不具备法律效力。
在中国，基层群班自治制度主要包括两个方面z农村的村民自
治串户度与城市的居民自治制度。
2村民自治制度的形成和发展
村民自治及其组织形式村民委员会，是党的十届二中
全会以后随着我国广泛而深刻的在村改革而出现并逐步发展起串
的，是对家庭联产承包责任制的回应，也是我国农村政治、经济世
展的必腆产物。
新中国成立以来，中国的忖级组织形式曾几经变迁.最后才形
成盟在的格局u过大致经历了四个阶段。
(1)1949年至1954年
建国初期，一方面为适应农村土地改革和剿匪、镇压反革命的
需要，另→方面为了使社会主义民主在农村基层打下牢固的基础，政务院于1950年颁布了《乡(行政村〉人民代表会议组织通则》、《乡〈行政村)人民政府组织通则))，规定行政村属于人民政权的基
层在织，村人国政权由村人民代在会议(或人民代表大会)与忖人
民政府组成。忖人民代表会议〈或村人民代表大会)是圭村人民行
第10草人民直接参勺制度745由权力的机关。村人民代表会议由村人民政府召集.般代行材人
民代表大会职权，村人民政府既是村人民代表会议(付人民代表大
会)的执行机芜，只是在政务院统领导下的地方基层行政机关。
(2)1954年至1958年
1954年宪法颁布后，中国取捕了村级政权，乡镇为农村基层
政权单位。乡以下根据不同情况划分工作单位.一般以自吠村或选
区为单位，必要时再在自然村或选区F划分若干居民小组，人口居
住集中的乡，由乡人民政府直接领导愚民组进行工作。地区辽阔、居住分散的乡，乡以γ
由苦干自棋村组成行政村，行政付之下擅自
然村划分居民组，自然村、选区建行政村设代表主任，必要时也可
世副主任，由自然村、选区或行政村内的乡人民代表互推产生，在
乡人民政府的领导下负责召开所辖地区的代表及其他工作人员的
工作会扭，讨论执行乡人民政府(乡人民委员会)的决议，并检查执
行情况回这→时期的村主任、副主任只是协助乡(镇)政府工作的人
员。此件，行政村还设立若干工作机构，如调解委员会、治安保卫垂
员会，其主任一般也由乡人民代表兼任。可见，这时期的乡村自
惰的形式己基本具备，只不过缺王宪法、法律基础。
(3)1958年至1978年
1958年，全国农村普遍实行人民公社化a"政杜告一"的人民
公杜实行统领导、三级(公社、生产大队、生严队〉管理体制。
生产大队一般以行政村为单位建立，其重大事项由生产大队
的社员代表大会决走，大会一年开两院，代表每年改选。生产大队
设大队长及生产大队管理委员会，均由社员代表大会选举产生。生
产大队管理委员会的主要职责量管理本大队植围内各生产队的生
严工作和行政工作。生产大队一般设有治安保卫委员会，有的也设
调解委员会。
生产队一般按自然村组建，它是人民公社的基层组织，生产队
74G中华人民共和国政治制度
的切重大事项均由生产队社员大会讨论决定。生产队设有队长、全汁亚其他管理委员和监察委民。
i文化大革命"期间，人民公社的三级社员代古大会和管理委
员会均为革命委员会所取代。f手级革由委员会即是各级社员代表
大会的常设机芜，又是班级人民政府。
~4)1978年以后
茸的十一届三中主会以后，我国在村实行了家庭联产草包责
任制为主要内窑的经济体制改革。农村生产关旱的这一重大调整，必然会引起在材上层建筑的重大变化@政社分开，撤社建乡，随之
而来的就是农村上层建筑的-次大变动。政社分开后，乡设乡党
委、乡人大、乡政府、乡经将组织。中?民委目会就是在这基础上产
生的。
19阳年颁布的直怯第一1:1.:用恨本大法的形式规定了村民委
员会拍性质、组织机构和基本任务t全国出现了建立健全村民自治
组织的热潮。1987年4月，第六届全国人大第五1:1.:会议原则通过
了《中华人民共和国村民委员会组织法(草案川B此后，全国人大常
委会根据全国人大的授权，对该组织法〈草案)进一步审议修改。
1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华
人民共和国村民委员会组织法〈试行忡，它标志着村民委员会的自
拮情动进入了有法可佳的新阶段。该组织法时村民委员会的性质
任务、组织设置、工作方法，以及与乡(镇)政府的关系等等，都作了
明确的规道。经过十多年的施行.((村民垂员会组织法〈试行刊时于
各地村民自治制度的发展起到了报好的推动与保障作用。随着社
会主义市场经济的逐步推行，社会主义民主政治的深入发展，村民
委员会面临着一些新的机遇和挑战。为了加强新形势下的村民委
员会的建设，在扬基层民主.1998年1月4日第九届全国人民代
在大会常务委员会第五次会议在总结十多午村民自治经验的基础
第15草人民在拨习参与制度747
上，恪改了原有的《村民委民会组织法〈试行忡，正式通过了《中华
人民持和国村民委员会组织法))01下简称村委会组织法).村民委
篇十四：基层群众自治制度及其沿革发展
2020考研政治知识点：基层民主自治制度今天我们一起来学习一下2020考研政治知识点：基层民主自治制度，希望大家好好复习，课后多做一下练习，巩固一下知识点！祝你备考顺利！
2020考研政治知识点：基层民主自治制度
基层民主自治制度是考研政治常考知识点之一，考生们在进行考研政治复习时，也要加强对相关知识点的复习。下面总结了近几年基层民主自治制度考查重点，希望对考生的考研政治复习有所帮助。
一、知识点重现
1、基层民主自治制度是指依照宪法和法律的规定，由居民(村民)选举的成员组成居民(村民)委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度。它是一种基层自治和民主管理制度，是社会主义民主广泛而深刻的实践。
2、改革开放以来，随着中国的发展和进步，全国各地城乡基层民主不断扩大，公民有序的政治参与渠道增多，民主的实现形式日益丰富。目前，中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。
3、广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主权利，实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最
广泛的民主实践。
这是需要特别注意的一个点，基层直接行使权力，管理的是基层事务!
4、民族区域自治制度符合我国国情，需要在新的历史条件下进一步发挥其维护祖国统一、领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面的重要作用。
二、真题重现
1、基层群众自治制度是我国政治制度体系中的重要组成部分，其主要内容有()
A.农村村民委员会B.城市居民委员会
C.企业职工代表大会D.妇女联合会
2、(2012.23)基层民主是我国广大工人、农民、知识分子和各阶层人士在城乡基层政权机关、企事业单位和基层自治组织中依法直接行使民主权利。发展基层民主()
A.有利于提高全民的民族素养，为进一步发展民主创造了条件
B.是发展社会主义民主的基础性工程
C.为基层群众直接参与国家事务的管理提供了机会
D.为基层群众管理基层公共事务和公益事业创造了条件
篇十五：基层群众自治制度及其沿革发展
第十章基层群众性自治组织
教学目的和要求：
了解我国基层群众性自治组织的历史及其发展趋势，明确其性质、地位、作用和任务，理解自治制度的发展对我国民主法治建设的重要影响。
教学重点及难点：
基层群众性自治组织的含义、特点；基层群众性自治组织的运行方式；基层群众性自治组织发展完善的意义。
教学方法：
讲授的同时，结合具体案事例讨论“我国基层群众性自治组织的现状”，分析其原因，理解相关法律制度健全完善的方向。
教学时数：
2学时
教学内容：
第一节
基层群众性自治组织概述
一、基层群众性自治组织的含义
基层群众性自治组织是指依照有关法律的规定，以城乡居民（村民）一定的居住地为纽带和范围设立，并由居民（村民）选举产生的成员组成的，实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。
基层群众性自治组织具有以下几个方面的特点：
第一，基层群众性自治组织是一个群众性的社会组织，不同于国家政权组织和其他政治、经济等社会组织。
第二，基层群众性自治组织是一个具有自治性质的社会组织，自治是它最重要的特色。
第三，基层群众性自治组织具有基层性的特点。
二、设立基层群众性自治组织的意义
有助于加强社会主义民主政治建设；有助于社会主义市场经济体制的建立和经济的发展；有
助于加强基层政权的建设；有助于城乡基层社区社会秩序的综合治理和社会主义精神文明建设。
三、基层群众性自治组织同基层政权的关系
1、基层群众性自治组织同基层人大的相互关系
从基层群众性自治组织方面看，二者的关系主要表现为：基层群众性自治组织要严格遵守和贯彻基层人民代表大会及其常委会的决议和决定；基层群众性自治组织可以依法参与有关基层人民代表大会的活动；基层群众性自治组织可以向基层人民代表大会反映居民（村民）的意见和要求。
从基层人民代表大会方面看，二者的关系主要表现为：基层人民代表大会要依法对基层群众性自治组织进行监督，保证宪法、法律、法规以及有关决定、决议在基层群众性组织内实施；基层人民代表大会要帮助基层群众性自治组织开展自治活动；
2、基层群众性自治组织同基层人民政府的相互关系
根据《宪法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》的规定，基层人民政府对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于其自治范围内的事项。基层群众性自治组织协助基层人民政府开展工作。
四、基层群众性自治组织的完善
第二节
居民委员会
一、居民委员会的设置
居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100户到700户的范围内设立，其设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区人民政府决定。
二、居民委员会的组织
居民委员会由主任、副主任和委员组成。居民委员会的组成人员为5至9人，所有人员均由选举产生。其任期为3年，组成人员可以连选连任。
居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫、命令。居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。居民委员会根据需要可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。
居民会议是由居民委员会辖区范围内18周岁以上居民组成的居民自治的民主决策机构。居民委员会必须向居民会议负责并报告工作，凡涉及全体居民利益的重大问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。
居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意，收支账目应当及时公布，接受居民监督。
二、居民委员会的任务
1、宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。
2、办理本居住地区的公共事务和公益事业。
3、调解民间纠纷。
4、协助基层人民政府或者它的派出机关维护社会治安，做好与群众利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。
5、向人民政府或者它的派出机关反映群众的意见，要求和提出建议。
第三节
村民委员会
一、村民委员会的设置
村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立，一般设在自然村，几个村可以联合设立村民委员会，大的自然村可以设立几个村民委员会，其设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县人民政府批准。
二、村民委员会的组织
村民委员会由主任、副主任和委员组成。村民委员会的组成人员为3至7人，所有人员均由村民直接选举产生。其任期为3年，组成人员可以连选连任。
村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，不得强迫、命令。村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。村民委员会根据需要可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。
村民会议是村民群众自治组织的最高组织形式，由本村18周岁以上村民组成。村民委员会向村民会议负责并报告工作。涉及全村村民利益的重大问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。
村规民约是具有公约性质的规范性文化。它由村民会议制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。它具有群众性、合法性、针对性和规范性等特点，是实行村民自治，进行自我管理、自我教育的重要形式。
三、村民委员会的任务
1、宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。
2、办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
3、协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
4、支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。
5、尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户等合法的权利和利益。
6、依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
7、多民族居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结，互相帮助，互相尊重。
8、村民委员会实行村务公开制度，应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。
思考题：
1、试述我国实行基层群众性自治制度的意义。
2、什么是基层群众性自治？
3、如何理解我国基层群众性自治组织与基层政权的关系？
4、《村民委员会组织法》在哪些方面完善了村民自治制度？
5、如何进一步完善我国基层群众性自治的法律体系？
篇十六：基层群众自治制度及其沿革发展
基层群众自治制度提纲坚持和完善基层群众自治制度
行政管理教研部
仓拉
基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。党的十七大以来，各地将推进基层群众自治制度建设作为社会主义民主政治建设的基础工程来抓，取得了显著成效。随着经济发展方式加快转变、社会结构加速转型、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，基层群众自治面临着新形势新要求。深入落实和不断完善基层群众自治制度，确保城乡居民享有更多更切实的民主权利，是坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的重要任务。
一、中国基层群众自治制度的历史变迁
1、新中国成立前传统中国社会的乡村自治
中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织。为了维持以家族为核心的乡村自治，族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用。
2、新中国成立后中国社会的基层自治变迁
新中国成立后，农村社会组织和社会结构发生了重大变革，中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的民主权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。1980年前后，广西宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治
4、保障机制进一步健全。
全国城乡社区服务设施建设不断加强，社区服务专职工作人员素质提升、待遇提高，城乡基层社会管理服务能力进一步提升。全国乡镇机构改革深入实施，街道和城市社区体制改革积极探索，政府职能进一步转变，自治组织行政化的问题逐步解决。各级财政对村级组织的补助稳步增长，村级组织活动场所建设得到加强，化解村级债务取得积极进展，村干部报酬和村办公经费逐年增加，村级组织运转经费保障机制初步建立。
三、当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存
当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行，即农村的村民自治和城市的居民自治。随着基层群众自治工作的开展，各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新，取得了显著的成效。如村委会成员的“海选”，村民代表会议的设立；城市居民委员会的直选，等等。然而，城乡基层群众自治实践也存在许多问题。例如，村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题，乡—村之间的矛盾冲突问题等等。更加严重的是，在许多乡村地区，农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞，农业发展缓慢，农民负担沉重，农村社会失序等“三农问题”亟待解决。城市居民自治工作也不容乐观，在多数城市的社区建设中，居民自治还没有很好地实行，社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层民主的目标。
四、坚持和完善基层群众自治制度的实践路径
1、完善基层群众自治的相关法律制度。
2、扩大基层群众自治范围。
3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。
4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。
5、建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。
篇十七：基层群众自治制度及其沿革发展
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毛概期中作业
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基
层
民
主
自
治
制
度
专业：戏剧影视文学
班级：1204
：白娟
学号：2012044147..
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基层群众自治制度的发展
——从提出到现今的发展概况
基层群众自治制度是中国的一项基本政治制度。它是基层自治和管理制度，是社会主义广泛而深刻的实践。目前中国已经建立了一农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要容的基层自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使权利，实行自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的实践。扩大基层，保证人民群众直接行使权利，依法管理自己的事情，是社会主义最广泛的实践，是社会主义政治建设的基础性工作。
一、基层群众自治制度概况
基层群众自治制度的主要容和基本要求就是使基层群众实行四大、四个自我和享有四项权利。四大就是依法实行选举、决策、管理、监督。四个自我就是依法直接行使权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。四项权利就是保障基层群众对一切基层事务享有充分的知情权、表达权、参与权、监督权。基层群众应该积极参与自治、学习自治、善于自治，不断提高自治能力，实现政府依法行政与基层群众依法自治的有效衔接和良性互动。
基层群众自治的实践主体是基层人民群众，基层人民群众的关心、支持、参与决定着基层群众自治的成效。因此，要把解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点，紧密围绕关系人民群众切身利益尤其是难点热点问题，首先实行群众自治，通过发扬，集思广益，共同管理，妥善处理各种利益关系，积极化解各种矛盾，使基层群众自治，在促进基层经济社会发展，促进人民生活改善、促进社会和谐中发挥重要作用。
二、我国农村基层群众自治制度的历史发展
我国的基层群众自治制度，是在新中国成立后的实践中逐步形成的，并首先发育于城市。
城市居民委员会这一重要的群众性自治组织在中华人民国成立之初就在一些大城市中产生了。建国之初，新生的人民专政政权面临着十分艰巨的任务。一方面，要肃清一切敌视人民专政政权的反动势力的破坏活动；..
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另一方面，要充分调动人民群众参政议政的积极性。要实现上述目标，建立有效的基层政权组织形式就显得极其重要。城市居民委员会在这种情况下应运而生。
1949年底到1950年初，在一些城市中出现了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称不一的群众性自治组织。1950年3月，市根据居民居住状况建立了居民委员会。同时期，在省市的部分街道也开始建立了居民代表委员会和居民小组。但是，此时居民委员会的特点是，各地的规模不太一样，职能也不统一，有的居民委员会的领导整日陷入繁忙的工作事务之中，有的居民委员会的组成人员则利用手中的权力大搞乱筹款、乱募捐活动等。
为了克服此类不正常的现象，1953年6月8日，真同志给等中央领导同志专门写了一个报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。报告指出，城市街道居民委员会这一组织是需要建立的。
它的性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织。
它的主要任务应当是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，发动居民响应政府的号召，向基层政权反映居民的意见。居民委员会应当由居民小组通过选举产生，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的下属机关，因此，不应交付太多的事情让它办。
及其他中央领导同志同意了这个报告。此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众性自治组织。
1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。这个条例的贯彻和实施，有力地推动了城市居民委员会组织的建设和发展。到1956年底，城市居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展。
众所周知的原因，1958年以后，城市居民委员会的发展遭受了挫折。
党的十一届三中全会以后，我国城市居民委员会的组织建设得到了全面的恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。
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1982年，现行宪法在总结我国居民委员会实行群众自治经验的基础上，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。根据现行宪法的规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行了整顿，并建立了符合现行宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。
为了充分保障城市居民的自治和各项权利，在经过多年调查研究和总结《居民委员会组织条例》实施经验和教训的基础上，1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了城市居民委员会组织法。这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。截至2006年底，全国共有居委会80717个，居民小组123.5万个。
同城市居民委员会相比，村民委员会出现得比较晚。
那是党的十一届三中全会后，在实行联产承包责任制的过程中，壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。起初这一组织形式并不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。从1981年春天起，开始改称村民委员会。村民委员会的建立，使农村日常生活中的一些问题迅速地得到了解决。
的这一做法在当时引起了很大反响，全国许多地方都仿效的做法，纷纷建立起村民委员会组织。这一时期的村民委员会组织名称不统一、机构不健全、任务比较单一、村规民约不完善。最大的缺憾就是村民委员会的色彩还不太浓。
1982年，全国人大常委会在起草宪法修改草案时，总结和吸收了城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会和居民委员会一起写进了宪法，并对村民委员会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这是我国制宪史上的一个创举。
现行宪法颁布以后，全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的活动。绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础建立了村民委员会，以生产队为基础建立了村民小组。在普遍建立村民委员会的基础上，、、、、、等地根据本地实际制定了《村民委员会组织简则》。
1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了村民委员会组织法(试行)。
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1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过村民委员会组织法。此后，我国农村基层群众自治组织呈现出强大的生命力，在实践中不断发展壮大。截至2006年底，全国共有村委会62.4万个，村民小组453.3万个。经过十几年的实施，村民委员会组织法的修改被提到议事日程，2009年12月22日，村民委员会组织法修订草案提交十一届全国人大常委会第十二次会议审议，至此，我国农村基层群众自治制度走向成熟。村民自治制度在我国农村的建立与发展，促进了农村基层政治建设，推动了农村经济、文化、社会的发展。
三、基层群众自治制度存在的问题
众所周知，我国农村基层群众自治制度在发展社会主义政治，充分调动广大农民群众积极性、主动性和创造性，推动农村经济发展，促进社会和谐等方面发挥了重要作用，但是，也还有很多不容忽视的问题。
（一）村民自治制度立法不完善。一是宪法对村民自治制度的规定不完善。我国《宪法》第111条对村民自治作了间接性规定,即通过对村民委员会的设立、性质及组成人员进行规定，为村民自治的立法与实践提供了根本大法的保障。但仍存在不少问题，从条文所处的位置来看，村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。二是法律关于村民自治制度的立法不完善。我国法律体系中，只有《村民委员会组织法》集中地规定了村民自治制度容，其它法律基本没有涉及，近年来,随着我国农村经济的发展，越来越不适应村民自治需要，对违反《村民委员会组织法》规定的，我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中的行为得不到及时的惩治，极阻碍了村民自治。
（二）村民委员会与乡（镇）人民政府、村党支部之间的关系还未理顺。
一是村民委员会与乡（镇）人民政府之间的关系不顺。根据《村民委员会组织法》第二条、第四条的规定，村民委员会不属于国家的行政机关，是群众性自治组织，和乡（镇）人民政府之间不存在上下级的隶属关系。村民委员会是由村民选举产生，直接对村民负责，而不是对乡（镇）人民政府负责，乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治围的事项，村民委员会协助乡（镇）人民政府开展工作，可以看出，乡镇人民政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。但是，实践中，村民自治大多处于有名无实的状况，有些乡（镇）人民政府仍然以上级机关自居，任意干预村民委员会的工作，村民自治权被束缚在较小的围，村民自治呈行政化趋势，表现在选举上，乡（镇）人民政府任意干预村民选举，侵犯村民选举权利，一些乡（镇）人民政府任意撤换、委派、指定村民委员会成员；在决策上，乡（镇）人民政府常常以行政命..
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令取代村民委员会的决策，村民委员会成员没有决策权；在管理上，乡（镇）人民政府任意干预村民委员会部的社会经济文化事务；在监督上，乡（镇）人民政府采取硬性控制或软性支配的方式限制村民委员会的自治权，干涉村民会议的监督权。同时，一些村民委员会成员也没有认识到自己代表的是村民，应对村民负责，而乐于接受乡（镇）人民政府做自己的上级领导，导致二者的关系在实践中多为领导与被领导的关系，从而使得村民委员会在工作上只听命于乡（镇）人民政府的指示，而忽视村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治。二是村党支部与村民委员会的关系不顺。对于两者的关系，现行的《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使权利。”体现了党在村民自治中对村民委员会的领导核心作用。从理论上看，一方面村党支部是由村党员选举，并由乡镇党委任命的，其权力来源于乡镇党委和党员的授权，旨在保证党的路线、方针、政策能在本村围得到贯彻执行；另一方面，村民委员会又是由全体村民投票选举产生的，其权力来源于全体村民的授权；两者之间不应产生冲突。但是实践中，许多地方的"两委关系"并不顺畅，矛盾重重，或是村党支部包办一切，没有发挥村民委员会的作用，使村民会议、村民代表会议流于形式；或是村民委员会成员不接受村党支部的领导，不按照决策程序办事；或是村党支部和村民委员会各自为政，村支书和村民委员会主任都想揽权，分庭抗礼，互相对峙；这些导致了村党支部与村民委员会、党支部书记与村民委员会主任之间的矛盾冲突，造成村里的工作难以正常开展，严重阻碍了村民自治。
（三）选举、决策、管理、监督等原则不能落到实处。
村民自治制度包括选举、决策、管理和监督四个原则，徒法不足以自行，并不是说有了制度，村民自治的四个原则就能实现，在我国的村民自治实践中，真正实现选举、决策、管理、监督并不容易。在选举方面，存在“富农”干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力"自治制度"；同时，我国农村千百年来沿袭下来的宗族观念对村民自治也是一大威胁，还存在宗族、姓氏的不同而形成互相对立的派系，使基层的推行难于落实。在决策方面，根据《村民委员会组织法》的规定，凡是涉及农民群众切身利益的相关事项，如村集体的土地承包和租赁、村公益事业经费的筹集等，都要实行决策，不能由个人或少数人决定，然而现实中常常是村支两委决定，并没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，没有真正体现村民的意志。在管理方面，村务公开不按规定落实，或敷衍了事，在公益事业经费、救灾救济款、低保等涉及群众切身利益的政策落实情况方面讳莫如深，甚至根本就没有公开。在监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组，但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑，甚至引起群众上访。
四、党的十八大对基层群众自治制度的完善
十八届四中全会精神：推进基层治理法治化
基层治理法治化，就是要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，..
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使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规化、法律化的轨道。基层法治建设，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。
一、推进基层治理法治化是实现依法治国的基础性工程
党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。从现在到2020年这一阶段，是全面推进依法治国的关键时期，这就要求我们党必须从全局性、基础性、战略性高度出发来推进基层治理法治化。
（一）改革开放以来，基层治理法治化取得显著成效
（二）我国基层治理法治化存在的问题
（三）推进依法治国，必须打牢基础
二、充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用
党的十八届四中全会强调，要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民意识，提高依法办事能力。这是我们党根据全面推进依法治国的新形势，对基层党组织和党员干部提出的新要求，具有很强的指导性和针对性。
（一）
发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用
（二）
增强基层干部法治观念、法治为民的意识
（三）
加强基层干部依法办事能力建设
三、加强基层法治机构和法治队伍建设
党的十八届四中全会提出，要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。这就明确了推进基层治理法治化的前进方向，提出了基本要求。
（一）
加强机构和队伍建设建立重心下移、力量下沉的法治工作机制
（二）
建立重心下移、力量下沉的法治工作机制
（三）
推进法治干部下基层活动
五、总结
坚持和完善基层群众自治制度，要在现有制度的基础上进行制度创新。要健全各项管理制度，完善各项公开办事制度，建立和完善有利群众自治的机制体制，依照制度保证群众依法行使权利。要丰富社会主义基层政治的实现形式，扩展渠道，从基层经济、政治、文化、社会生活等方面，扩大人民群众的有序参与，组织和引导人民群众在基层自治实践中提高自我管理水平。
基层群众自治是历史的必然和时代的潮流。现代城广大业主和群众，应该在基层群众自治实践中有新突破，有新创造，有新作为，有新改进。
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篇十八：基层群众自治制度及其沿革发展
坚持和完善基层群众自治制度行政管理教研部
仓拉
基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度.党的十七大以来，各地将推进基层群众自治制度建设作为社会主义民主政治建设的基础工程来抓，取得了显著成效.随着经济发展方式加快转变、社会结构加速转型、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，基层群众自治面临着新形势新要求.深入落实和不断完善基层群众自治制度,确保城乡居民享有更多更切实的民主权利,是坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的重要任务.一、中国基层群众自治制度的历史变迁
1、新中国成立前传统中国社会的乡村自治
中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织.为了维持以家族为核心的乡村自治,族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用.2、新中国成立后中国社会的基层自治变迁
新中国成立后，农村社会组织和社会结构发生了重大变革,中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的民主权利.1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主.1980年前后,广西宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治安,发展
生产，效果很好。这些不同于人民公社时期生产队和生产大队的新兴组织引起了中央有关领导人的注意，1982年宪法充分肯定了村委会作为基层群众性自治组织的地位。到了1987年，党的十三大明确提出,要发展基层社会生活的群众自治.经过20多年的发展,以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。
中国共产党的十七大报告明确指出,坚持中国特色社会主义政治发展道路，就要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。这是“基层群众自治制度"首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度范畴。党的十七大将“基层群众自治制度”确立为我国社会主义民主政治的基本政治制度,把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容.二、党的十七大以来我国城乡基层群众自治的新实践和新成就
党的十七大以来,我国基层群众自治制度不断完善，组织载体不断健全，内容不断丰富,形式更加多样，基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制进一步健全，基层群众自治制度在中国特色社会主义民主政治制度体系中日益发挥着基础性作用。
1、制度建设取得新进展
村委会组织法修订实施，地方性法规不断修订完善。中央先后就社区居委会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组
织运转经费保障机制等下发文件，为城乡基层群众自治实践提供了更加有力的法律和制度保障，为切实保障农民群众的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权发挥了重要作用。
2、组织建设不断加强。
基层群众自治组织基本实现了全覆盖,新型城乡自治组织不断涌现。目前农村有59万多个村委会，成员233。3万人；城市有8。9万个社区居委会，成员43.9万人。近年来,各地积极培育和发展服务性、公益性、互助性社区社会组织,并引导这些组织发挥在发展生产、提供服务、参与监督和建言献策等方面的作用。
3、“四个民主”实践全面推进.十七大以来，城乡基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践日益广泛深入开展.农村普遍开展了8轮以上的村委会换届选举，98％以上的村委会依法实行直接选举,无记名投票、公开计票的方法得到普遍运用，秘密写票处普遍设置,竞职演讲、治村演说等形式普遍实行,村民参选率达到95％.城市开展了6轮以上的居委会换届选举。村（居）民会议及其村（居)民代表会议经常召开，村务公开、民主评议、村干部定期报告工作、村干部任期和离任经济责任审计等活动普遍开展。自治范围不断扩大，领域不断拓展，基层群众自治的形式日趋丰富。
4、保障机制进一步健全。
全国城乡社区服务设施建设不断加强，社区服务专职工作人员素质提升、待遇提高，城乡基层社会管理服务能力进一步提升。全
国乡镇机构改革深入实施，街道和城市社区体制改革积极探索，政府职能进一步转变,自治组织行政化的问题逐步解决.各级财政对村级组织的补助稳步增长，村级组织活动场所建设得到加强,化解村级债务取得积极进展,村干部报酬和村办公经费逐年增加，村级组织运转经费保障机制初步建立。
三、当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存
当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行，即农村的村民自治和城市的居民自治。随着基层群众自治工作的开展，各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新，取得了显著的成效。如村委会成员的“海选”，村民代表会议的设立；城市居民委员会的直选，等等。然而，城乡基层群众自治实践也存在许多问题.例如,村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题，乡-村之间的矛盾冲突问题等等。更加严重的是，在许多乡村地区,农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞,农业发展缓慢，农民负担沉重,农村社会失序等“三农问题”亟待解决。城市居民自治工作也不容乐观,在多数城市的社区建设中,居民自治还没有很好地实行,社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层民主的目标.
四、坚持和完善基层群众自治制度的实践路径
1、完善基层群众自治的相关法律制度。
2、扩大基层群众自治范围。
3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。
4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。
5、建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制.
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